Sentenza n. 242/2026 - Catania, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la decadenza adottata dall’Agenzia ai sensi dell’art. 34, n. 1, della legge n. 1293/1957, deducendo, anzitutto, l’illegittimità derivata del provvedimento in ragione dei vizi che avrebbero colpito il precedente diniego dell’istanza di trasferimento della rivendita. Ha contestato la riqualificazione della domanda come trasferimento fuori zona anziché in zona, la valutazione della distanza tra le rivendite e l’utilizzo del sopralluogo e dei sistemi di geolocalizzazione; ha inoltre censurato la precedente sentenza del TAR che aveva respinto l’impugnazione del diniego, deducendo violazione degli artt. 2699 e 2700 c.c. e dell’art. 73 c.p.a., nonché nullità per omesso contraddittorio su questioni rilevate d’ufficio. Con il motivo principale relativo all’illegittimità propria, il ricorrente ha sostenuto che l’inattività della rivendita dal 2019 non fosse volontaria né colpevole, ma dipendesse dallo sfratto dai locali e dal diniego amministrativo dell’autorizzazione al trasferimento; ha richiamato la precedente archiviazione di un procedimento per abbandono del servizio e la pendenza del giudizio sul diniego di trasferimento. Ha infine dedotto difetto di motivazione, violazione dell’art. 3 l. 241/1990, sproporzione della decadenza e omessa valutazione della possibilità di applicare la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 35 della legge n. 1293/1957.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili le censure di illegittimità derivata rivolte contro il diniego di trasferimento del 2021 e contro la precedente sentenza. Il diniego costituiva infatti un antecedente logico della decadenza, poiché l’Amministrazione aveva contestato al concessionario di non avere individuato una sede alternativa dopo il rigetto dell’istanza; tuttavia, le medesime questioni erano già state definite con sentenza del TAR e con successiva sentenza del CGARS. Il principio del ne bis in idem, applicabile anche al processo amministrativo, impedisce un nuovo esame delle stesse doglianze, anche in assenza di giudicato formale o quando sia pendente una revocazione, che non sospende gli effetti della sentenza. Sono state inoltre dichiarate irrituali le censure direttamente rivolte contro la sentenza di primo grado, poiché avrebbero dovuto essere proposte esclusivamente mediante appello. Quanto al motivo di illegittimità propria, il ricorso è stato respinto. L’art. 34, n. 1, della legge n. 1293/1957 attribuisce all’Amministrazione un potere discrezionale di revoca della gestione per abbandono del servizio, avente natura sanzionatoria e ripristinatoria e distinto dall’autotutela decisoria. L’abbandono del servizio ha carattere oggettivo e tutela il dovere di fedeltà commerciale del concessionario, funzionale ad assicurare la continuità dell’offerta dei generi di monopolio e il gettito erariale. Nel caso concreto, l’inattività dal 2019, l’assenza di prelievi dal deposito autorizzato, il mancato reperimento di una sede alternativa e il definitivo rigetto dell’istanza di trasferimento hanno integrato il presupposto dell’abbandono. Lo sfratto era conseguenza della morosità del concessionario e il diniego di trasferimento era stato riconosciuto legittimo, sicché non ricorreva un factum principis estraneo alla sfera dell’interessato. La precedente archiviazione non impediva la successiva decadenza, essendo intervenuti nuovi elementi e non risultando ulteriori iniziative concrete per la riattivazione dell’esercizio. La decadenza è stata ritenuta proporzionata, considerata la protratta perdita di gettito e la compromissione della funzione pubblica della rivendita. Il ricorso è stato quindi dichiarato in parte inammissibile e per il resto respinto, con condanna del ricorrente alle spese di lite per euro 1.500, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 34, n. 1, l. 22 dicembre 1957, n. 1293

  “L'Amministrazione può procedere alla disdetta del contratto d'appalto o alla revoca della gestione delle rivendite nei seguenti casi: 1) violazione all'obbligo della gestione personale o abbandono del servizio”.

  La disposizione attribuisce all’Amministrazione il potere discrezionale di revocare la gestione della rivendita in caso di abbandono del servizio; il potere ha natura sanzionatoria e ripristinatoria e non costituisce autotutela con funzione di riesame.

• art. 35 l. 22 dicembre 1957, n. 1293

  “per qualsiasi irregolarità di gestione, ivi comprese quelle previste nel precedente articolo” consente all’Amministrazione di adottare la meno incisiva misura della pena pecuniaria

  La previsione della sanzione pecuniaria non esclude la revoca quando la protratta inattività integri un abbandono del servizio di gravità tale da compromettere la funzione pubblica della rivendita.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Consente il rinvio esterno alle norme del codice di procedura civile e fonda l’applicazione del principio del ne bis in idem nel processo amministrativo.

• artt. 2909 c.c. e 324 c.p.c.

  Esprimono il divieto di una nuova decisione sulla medesima controversia e impediscono la ripetizione del sindacato su questioni già definite, anche rispetto a provvedimenti diversi ma strettamente consequenziali e riferiti al medesimo rapporto.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  È stato utilizzato per dare avviso alle parti dei profili di inammissibilità rilevati d’ufficio prima della decisione.

• artt. 10 e 11 d.m. 38/2013, come novellato dal d.m. 51/2021

  Disciplinano la distinzione tra trasferimento in zona e fuori zona della rivendita; le questioni relative alla corretta riqualificazione dell’istanza erano già state definite nei precedenti giudizi e non potevano essere riesaminate.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo, il principio del ne bis in idem impedisce di riesaminare doglianze già definite con sentenza, anche quando il nuovo giudizio riguardi un provvedimento diverso ma strettamente consequenziale, riferito al medesimo rapporto e fondato sui medesimi presupposti; il divieto opera anche in assenza di giudicato formale e durante la pendenza di un giudizio di revocazione, salvo sospensione degli effetti della sentenza.
• Le censure rivolte contro una sentenza di primo grado devono essere proposte mediante l’appello e non possono essere dedotte, per illegittimità derivata, nel successivo giudizio contro un provvedimento amministrativo che richiami quella sentenza.
• L’abbandono del servizio da parte del concessionario di una rivendita di generi di monopolio ha carattere oggettivo: la protratta inattività dell’esercizio, unita alla mancata individuazione di una sede alternativa idonea, può integrare il presupposto della revoca o decadenza anche senza la dimostrazione di una volontà espressa di abbandonare la gestione.
• La revoca della gestione della rivendita prevista dall’art. 34, n. 1, della legge n. 1293/1957 ha natura sanzionatoria e ripristinatoria, distinta dall’autotutela decisoria, ed è giustificata dalla tutela della continuità del servizio, del dovere di fedeltà commerciale e dell’interesse erariale al massimo gettito.
• Lo sfratto per morosità e il rigetto legittimo di un’istanza di trasferimento non costituiscono, rispetto all’inattività della rivendita, un factum principis estraneo alla sfera del concessionario e non escludono la configurabilità dell’abbandono del servizio.
• La protratta inattività e la conseguente perdita di gettito possono giustificare la revoca della gestione anziché la sanzione pecuniaria meno grave, purché la scelta risulti coerente e motivata rispetto alla gravità della violazione e alla compromissione della funzione pubblica della rivendita.

Come è indicizzato