Tribunale, Sentenza T-526/19

Annullamento della direttiva (UE) 2019/692 e validità dell’articolo 49 bis

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da Nord Stream 2 AG contro la direttiva (UE) 2019/692, che modifica la direttiva 2009/73/CE sul mercato interno del gas naturale. Il Tribunale, in sede di rinvio dopo la sentenza della Corte del 12 luglio 2022, esamina in particolare la legittimità dell’articolo 49 bis inserito nella direttiva 2009/73/CE e conferma il rigetto del ricorso.

Contesto normativo e oggetto della modifica legislativa

La direttiva 2009/73/CE fa parte del terzo pacchetto energia e disciplina trasporto, distribuzione, fornitura e stoccaggio del gas naturale, imponendo in particolare:

• la separazione tra sistema di trasporto e gestore del sistema di trasporto, all’articolo 9;
• l’accesso dei terzi, all’articolo 32;
• la possibilità di esenzione per nuove importanti infrastrutture, all’articolo 36.

La direttiva (UE) 2019/692 ha esteso la nozione di «interconnettore» ai gasdotti tra uno Stato membro e un paese terzo fino al territorio o alle acque territoriali dello Stato membro interessato. Ha inoltre introdotto l’articolo 49 bis, che consente una deroga per i gasdotti completati prima del 23 maggio 2019, se sussistono motivi oggettivi e se la deroga non pregiudica concorrenza, mercato interno e sicurezza dell’approvvigionamento.

Parti e procedimento

La ricorrente è Nord Stream 2 AG, società svizzera incaricata della realizzazione e gestione del gasdotto Nord Stream 2, controllata da Gazprom. I convenuti sono il Parlamento europeo e il Consiglio, sostenuti da Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia e Commissione europea. La controversia è una causa di annullamento di un atto legislativo dell’Unione.

Ampiezza del controllo del Tribunale dopo il rinvio

Il Tribunale ricorda che la Corte, nella sentenza del 12 luglio 2022, aveva già stabilito che il ricorso era ricevibile solo per quanto diretto contro gli articoli 36 e 49 bis, ritenuti separabili dal resto della direttiva. Per effetto dell’articolo 61, secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, il Tribunale era vincolato da tale punto di diritto e ha quindi respinto la domanda di annullamento integrale della direttiva impugnata.

Certenza del diritto e tutela del legittimo affidamento

Il Tribunale respinge il terzo motivo. Richiama il principio secondo cui il diritto dell’Unione deve essere chiaro, preciso e prevedibile, ma osserva che un operatore economico prudente non può confidare nella conservazione di una situazione normativa modificabile dal legislatore.

Nel caso concreto, il Tribunale rileva che:

• già tra il 2009 e il 2015 varie istituzioni avevano espresso la volontà di assoggettare i gasdotti tra Stati membri e paesi terzi alla disciplina del mercato interno del gas;
• la Commissione aveva più volte indicato che tali infrastrutture dovevano rientrare nel diritto dell’Unione;
• quando Nord Stream 2 AG ha deciso di investire, la prospettiva di un intervento normativo era già prevedibile;
• la successiva proposta della Commissione dell’8 novembre 2017 e la domanda di mandato del 9 giugno 2017 rendevano ulteriormente concreta la possibilità di applicazione della normativa UE.

Quanto all’articolo 49 bis, il criterio del completamento prima del 23 maggio 2019 è ritenuto chiaro, oggettivo e coerente con i principi di applicazione nel tempo degli atti dell’Unione. Nord Stream 2 AG, ancora in costruzione alla data di entrata in vigore della direttiva, non si trovava in una situazione definitivamente acquisita e disponeva inoltre di tempo per adeguarsi entro il termine di recepimento del 24 febbraio 2020.

Parità di trattamento

Il Tribunale respinge il primo motivo. Esclude anzitutto che i gasdotti completati prima del 23 maggio 2019 e quelli non completati a tale data, come Nord Stream 2, siano situazioni analoghe. I primi sono infrastrutture già esistenti e in funzione, per le quali l’impatto sul mercato interno e sulla sicurezza dell’approvvigionamento può essere valutato ex post; i secondi richiedono invece valutazioni prospettiche e sono ancora adattabili.

Anche nell’ipotesi di comparabilità, il diverso trattamento è giustificato da un criterio oggettivo e ragionevole, perché:

• assicura certezza e semplicità applicativa;
• consente una rapida gestione da parte degli Stati membri;
• evita di estendere la deroga a gasdotti ancora in costruzione e a investimenti effettuati in un contesto in cui l’estensione della disciplina era prevedibile.

Proporzionalità

Il Tribunale respinge il secondo motivo. Ritiene che la direttiva impugnata sia idonea a realizzare gli obiettivi di certezza del diritto, coerenza del quadro normativo, prevenzione delle distorsioni concorrenziali e tutela della sicurezza dell’approvvigionamento.

Sottolinea che l’estensione degli obblighi della direttiva 2009/73/CE ai gasdotti tra uno Stato membro e un paese terzo:

• chiarisce l’ambito di applicazione della normativa;
• evita vuoti giuridici per le sezioni offshore nelle acque territoriali degli Stati membri;
• uniforma il regime giuridico rispetto ai gasdotti interni e ad altri gasdotti già soggetti a obblighi analoghi;
• migliora trasparenza, accesso dei terzi, unbundling e controllo regolatorio.

Quanto alla necessità, il Tribunale esclude che la sola regolazione del primo punto di ingresso sarebbe sufficiente. L’assoggettamento del gasdotto Nord Stream 2 agli obblighi della direttiva non impedisce comunque alla ricorrente di ottenere un rendimento economicamente accettabile. Le conseguenze economiche invocate non sono state provate in modo tale da dimostrare un sacrificio manifestamente sproporzionato.

Sviamento di potere

Il quarto motivo è respinto. Il Tribunale ricorda che lo sviamento di potere richiede indizi oggettivi, pertinenti e concordanti da cui risulti che l’atto sia stato adottato per fini diversi da quelli dichiarati. Nel caso di specie, la direttiva è fondata sull’articolo 194 TFUE e persegue realmente obiettivi di politica energetica dell’Unione; l’incidenza negativa sul gasdotto Nord Stream 2 non basta a dimostrare un fine occulto. Le dichiarazioni politiche invocate dalla ricorrente sono coerenti con gli obiettivi dell’articolo 194 TFUE.

Irregolarità procedurali e forme sostanziali

Il quinto motivo è respinto. Il Tribunale riconosce che la Commissione non aveva svolto, prima della proposta, ampie consultazioni specifiche né una valutazione d’impatto dettagliata separata. Tuttavia ritiene che:

• la proposta si inserisse in un contesto politico e normativo già molto definito;
• la Commissione disponesse di una conoscenza approfondita della materia grazie a precedenti consultazioni, studi e alla disciplina sugli accordi intergovernativi nel settore energia;
• il documento di lavoro che accompagnava la proposta contenesse già una valutazione dei problemi e degli effetti;
• Parlamento e Consiglio avevano a disposizione ulteriori elementi, comprese consultazioni pubbliche e audizioni.

Il Tribunale conclude che non è dimostrato che le carenze procedurali denunciate abbiano inciso sulla validità della direttiva impugnata o violato i protocolli n. 1 e n. 2.

Esito finale e spese

Il ricorso è integralmente respinto. Il Parlamento e il Consiglio sono condannati a farsi carico delle spese relative ai procedimenti T‑526/19 e C‑348/20 P; Nord Stream 2 AG è condannata alle spese della causa T‑526/19 RENV; Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia e Commissione sopportano le proprie spese.