Parere

Parere n. 1678/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Ricorso straordinario proposto, con istanza cautelare, proposto dal signor Ugo Ciarla contro il Comune di Velletri per l’annullamento del provvedimento n. 35961 del 5 ottobre 2010 di diniego di concessione edilizia in sanatoria e di tutti gli atti impliciti prodromici, interni comunque collegati e connessi, compresa la nota informativa della Polizia Municipale prot. n. 60/2008 del 20 agosto 2008.

Giustizia amministrativa10 settembre 2026201302502

Sintesi

Generata da Trovanorma sul testo ufficiale

Consiglio di Stato, Sez. IRicorso straordinario al Presidente della Repubblica

Impugnazione del diniego di permesso di costruire in sanatoria relativo a un portico pertinenziale di 96,50 mq.

Esito

RIGETTO

Prevale l’amministrazione

La questione giuridica

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento del Comune di Velletri n. 35961 del 5 ottobre 2010, con cui è stata respinta la domanda di permesso di costruire in sanatoria presentata ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 per un portico in legno pertinenziale a un fabbricato residenziale. Sono stati dedotti: la violazione degli artt. 7, 8 e 10-bis della l. n. 241/1990, per mancata comunicazione di avvio del procedimento e mancato preavviso di rigetto; il difetto di istruttoria e di motivazione; la violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990 e il vizio di eccesso di potere. La questione centrale riguarda la sussistenza dei presupposti della sanatoria ex art. 36, in presenza di un’area soggetta a inedificabilità assoluta ai sensi del d.lgs. n. 42/2004 e di un condono ancora in itinere relativo all’edificio principale, nonché la rilevanza dei vizi partecipativi e motivazionali denunciati.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso infondato e ha espresso parere per il suo rigetto. L’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 richiede la cosiddetta doppia conformità: l’opera deve essere conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione dell’istanza. È quindi sanabile soltanto l’abuso formale relativo a opere sostanzialmente conformi, ma realizzate senza previo titolo; non è invece sanabile l’abuso sostanziale, originariamente difforme dalla disciplina applicabile. Nel caso concreto il portico insisteva in un’area di rispetto del fosso soggetta a vincolo di inedificabilità assoluta e l’edificio principale era ancora interessato da una procedura di condono, sicché mancavano i presupposti per la sanatoria. Il mancato preavviso di rigetto non ha inciso sulla legittimità dell’atto, poiché il diniego aveva natura interamente vincolata e il ricorrente non ha indicato quali elementi ulteriori avrebbe potuto fornire per modificare l’esito. Anche la censura relativa alla motivazione è stata respinta: il provvedimento indicava l’opera, la sua localizzazione, la disciplina urbanistica applicabile, il vincolo di rispetto dei fossi e il condono in itinere, richiamando legittimamente per relationem il parere della Commissione edilizia, posto a disposizione dell’interessato.

Osservazioni

Mancato preavviso di rigetto e partecipazione procedimentale

La comunicazione di cui all’art. 10-bis della l. n. 241/1990 è funzionale a consentire all’interessato di fornire elementi idonei a incidere sulla ponderazione amministrativa. Essa non assume rilievo sostanziale quando il provvedimento sia interamente vincolato. Il diniego di sanatoria era vincolato sia per la natura dell’accertamento di conformità sia per l’assoluta inedificabilità dell’area; inoltre il ricorrente non ha indicato quali elementi avrebbe potuto dedurre per modificare la decisione.

Difetto di motivazione e di istruttoria

La motivazione del diniego è stata ritenuta sufficiente perché indicava la consistenza e la localizzazione dell’intervento, la disciplina urbanistica applicabile, la destinazione dell’area a zona di rispetto dei fossi e dei corsi d’acqua e l’esistenza di un condono in itinere relativo all’edificio principale.

Motivazione per relationem

È legittimo il richiamo al parere della Commissione edilizia quando tale atto sia messo a disposizione dell’interessato. Non è pertanto fondata la censura di recepimento acritico del parere.

Norme richiamate

art. 36 d.P.R. n. 380/2001
La conformità dell'intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell'opera, sia al momento della presentazione della domanda
La disposizione impone la verifica della doppia conformità; sono sanabili soltanto gli abusi formali e non quelli sostanziali.
art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001
È richiamato quale disposizione relativa alle conseguenze sanzionatorie degli abusi sostanziali non sanabili.
art. 33, comma 1, d.P.R. n. 380/2001
È richiamato, insieme agli artt. 31 e 34, per la demolizione e il ripristino in relazione agli abusi non sanabili.
art. 34, comma 1, d.P.R. n. 380/2001
È richiamato quale disciplina delle conseguenze dell’abuso edilizio sostanziale.
artt. 7, 8 e 10-bis l. n. 241/1990
La loro violazione è stata esclusa perché, in presenza di un diniego interamente vincolato, la partecipazione e il preavviso non avrebbero potuto incidere sull’esito.
art. 3 l. n. 241/1990
L’obbligo di motivazione è stato ritenuto rispettato dal provvedimento, anche mediante richiamo per relationem al parere della Commissione edilizia.
d.lgs. n. 42/2004
Il vincolo di inedificabilità assoluta gravante sull’area di rispetto del fosso impediva il rilascio della sanatoria.
Norme tecniche di attuazione della Variante al Piano regolatore generale approvata con D.G.R. n. 66 del 14 febbraio 2006
Zona E: aree destinate alle attività agricole, ricadente in Zona H, sottozona HZ: area di rispetto dei fossi e corsi d’acqua
La disciplina urbanistica dell’area confermava la non conformità dell’intervento.

Massime di principio

L’accertamento di conformità previsto dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 richiede la doppia conformità dell’opera alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione dell’istanza.
La sanatoria edilizia ordinaria è ammessa per il solo abuso formale, consistente nella realizzazione senza titolo di un’opera sostanzialmente conforme; non è sanabile l’abuso sostanziale, originariamente difforme dalla disciplina urbanistica ed edilizia.
Quando il diniego di sanatoria è interamente vincolato, il mancato preavviso di rigetto non determina l’illegittimità dell’atto se la partecipazione non avrebbe potuto incidere sull’esito e l’interessato non indica elementi concreti idonei a modificare la decisione.
Il diniego di permesso di costruire in sanatoria deve indicare l’opera, la sua localizzazione e le ragioni della non conformità rispetto alla disciplina vigente nei due momenti rilevanti; tale obbligo può essere assolto anche mediante motivazione per relationem, purché l’atto richiamato sia conoscibile o messo a disposizione dell’interessato.

Diniego di sanatoria per portico in area vincolata

Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da un proprietario contro il Comune di Velletri, per l’annullamento del diniego di permesso di costruire in sanatoria relativo a un portico in legno di 96,50 mq., pertinenziale a un fabbricato residenziale unifamiliare.

Premesse e svolgimento dell’affare

L’interessato aveva presentato domanda ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001. Il Comune aveva respinto l’istanza rilevando che il manufatto ricadeva in un’area soggetta a inedificabilità assoluta ai sensi del d.lgs. n. 42/2004, individuata come area di rispetto del fosso, e che l’edificio principale era ancora oggetto di una procedura di condono.

Il ricorso era stato corredato da istanza cautelare, respinta con precedente parere interlocutorio. Nonostante i successivi solleciti, non risultava acquisita la rituale relazione ministeriale di merito e il ricorrente non aveva comunicato se persistesse l’interesse alla decisione. La Sezione ha comunque deciso l’affare sulla base degli atti disponibili, considerata la sua risalenza.

Motivi di ricorso

Il ricorrente lamentava:

la mancata comunicazione di avvio del procedimento e del preavviso di rigetto, in violazione degli artt. 7, 8 e 10-bis della l. n. 241/1990;
il difetto assoluto di istruttoria e di motivazione;
la violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990;
l’eccesso di potere e la violazione del giusto procedimento.

Doppia conformità e limiti della sanatoria

La Sezione ha richiamato il consolidato principio secondo cui l’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 richiede la cosiddetta doppia conformità: l’intervento deve risultare conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia quando è stato realizzato sia quando viene presentata la domanda di sanatoria. È stato richiamato, tra gli altri, il precedente del Consiglio di Stato, Sez. VI, 19 agosto 2021, n. 5948.

La sanatoria è quindi riferibile al solo abuso formale, cioè alla mancata acquisizione preventiva del titolo per un’opera che era comunque conforme alla disciplina applicabile. Restano escluse le opere difformi ab origine, qualificabili come abusi sostanziali e soggette alle sanzioni demolitorie e ripristinatorie previste dagli artt. 31, comma 3, 33, comma 1, e 34, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001.

Applicazione al caso concreto

Nel caso esaminato mancavano i presupposti dell’art. 36. Il manufatto era situato in una zona di inedificabilità assoluta, qualificata dalla disciplina urbanistica comunale come area di rispetto dei fossi e dei corsi d’acqua. Inoltre, l’edificio del quale il portico costituiva pertinenza era ancora interessato da un condono in itinere.

Questi elementi impedivano di riconoscere la conformità richiesta dalla legge e rendevano vincolato il diniego comunale.

Partecipazione e preavviso di rigetto

La Sezione ha escluso che il mancato preavviso di rigetto determinasse l’illegittimità del provvedimento. La funzione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990 è consentire all’interessato di sottoporre all’amministrazione elementi ulteriori capaci di incidere sulla decisione. Tale funzione presuppone un margine, almeno parziale, di discrezionalità.

Quando, invece, il provvedimento è interamente vincolato, la partecipazione non può modificare l’esito e il preavviso si risolverebbe in un adempimento meramente formale. Nel caso concreto, oltre alla natura vincolata dell’accertamento di conformità, l’assoluta inedificabilità dell’area escludeva ogni possibilità di diversa decisione. Il ricorrente, inoltre, non aveva indicato quali elementi avrebbe potuto fornire né come essi avrebbero potuto modificare le conclusioni dell’amministrazione.

Motivazione del diniego

È stata respinta anche la censura di difetto di motivazione. Il provvedimento indicava sufficientemente:

la consistenza e la localizzazione del portico;
la disciplina urbanistica applicabile;
la destinazione dell’area a zona agricola ricadente nella sottozona di rispetto dei fossi e dei corsi d’acqua;
il vincolo di inedificabilità;
l’esistenza del condono ancora in itinere relativo all’edificio principale.

La Sezione ha ritenuto legittimo anche il richiamo per relationem al parere della Commissione edilizia, essendo sufficiente che tale parere fosse messo a disposizione dell’interessato. Non è stata quindi ravvisata né una carenza motivazionale né un recepimento acritico dell’atto richiamato.

Conclusioni

Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondati tutti i motivi dedotti e ha espresso parere per il rigetto del ricorso straordinario.

Come è indicizzato

MaterieSanatoria e condono edilizioVincoli e piani paesaggisticiPartecipazione al procedimentoMotivazione del provvedimento

RamiEdiliziaBeni culturali e paesaggioProcedimento amministrativo

IstitutiPartecipazione procedimentaleDifetto di motivazioneDifetto di istruttoriaPrincipio di legalità e tipicità

Testo integrale

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