Sentenza n. 38/2026 - Bari, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la determinazione comunale n. 1281 del 30 agosto 2024 e la precedente determinazione n. 1082 del 19 luglio 2024, nonché gli atti presupposti, con i quali il Comune ha definito negativamente il procedimento avviato mediante procedura abilitativa semplificata per la realizzazione di un impianto di produzione di biometano mediante digestione anaerobica di matrici agricole, avente capacità di 500 Smc/h. La vicenda era stata preceduta da un primo diniego, poi annullato d’ufficio dal Comune per il mancato esame delle osservazioni della società, e dalla riapertura della conferenza di servizi. La ricorrente ha dedotto vizi procedimentali e sostanziali: violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, per mancato o insufficiente esame delle osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto; violazione degli artt. 14-bis e 14-quater della legge n. 241/1990, dei principi di economicità, non aggravamento, buon andamento e correttezza dell’azione amministrativa; violazione dell’art. 6, comma 4, del d.lgs. n. 28/2011 e della disciplina sulle procedure abilitative semplificate; violazione degli artt. 2, comma 1, e 12, commi 4-bis e 7, del d.lgs. n. 387/2003, nonché della disciplina statale e regionale in materia di impianti alimentati da fonti rinnovabili; violazione dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, elusione del giudicato e contraddittorietà tra l’annullamento in autotutela del precedente diniego e il nuovo diniego; violazione della disciplina urbanistica comunale e dell’art. 3 del regolamento UE n. 2577/2022. In particolare, la società ha sostenuto che il parere provinciale non fosse ostativo, ma recasse soltanto prescrizioni e richieste di chiarimenti, e che l’impianto fosse compatibile ex lege con la destinazione agricola dell’area.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato entrambi i provvedimenti impugnati. In primo luogo, ha ritenuto violato l’art. 10-bis della legge n. 241/1990. Il Comune aveva comunicato che la determinazione negativa di conclusione della conferenza di servizi valeva anche come comunicazione dei motivi ostativi, consentendo alla società di presentare osservazioni. La società aveva depositato osservazioni tempestive, evidenziando, tra l’altro, che il parere provinciale non esprimeva un dissenso insuperabile e che la riproposizione dell’ostacolo urbanistico era incompatibile con il precedente annullamento in autotutela del diniego. Il Comune, nel riscontrarle, si era limitato a confermare il diniego per incompatibilità urbanistica senza fornire un puntuale esame delle argomentazioni giuridiche formulate dalla società. Secondo il Collegio, l’art. 10-bis impone all’amministrazione di dare ragione del mancato accoglimento delle osservazioni e vieta di riproporre, senza un effettivo confronto, motivi ostativi già emersi nell’istruttoria. La violazione è stata ritenuta invalidante ai sensi dell’art. 21-octies della legge n. 241/1990. Il TAR ha inoltre ravvisato contraddittorietà ed eccesso di potere nel mutamento di posizione del Comune: dopo avere annullato in autotutela il precedente diniego per favorire la realizzazione dell’impianto di energia rinnovabile ed evitare il contenzioso derivante dai vizi procedimentali, l’amministrazione ha nuovamente negato l’autorizzazione sulla base dell’interesse pubblico alla salvaguardia urbanistica, senza adeguatamente considerare l’affidamento ingenerato nella società e il percorso partecipativo e istruttorio svolto. È stata censurata anche la rinnovazione integrale della conferenza di servizi, poiché, dopo l’annullamento del precedente provvedimento, il Comune avrebbe dovuto limitarsi a rinnovare le sole fasi viziate e a coinvolgere le amministrazioni interessate dalle modifiche progettuali, anziché richiedere nuovamente il parere di tutti gli enti, in violazione dei principi di economicità e non aggravamento del procedimento. Infine, il TAR ha ritenuto fondata la censura sostanziale relativa alla compatibilità urbanistica dell’impianto: ai sensi dell’art. 12, comma 7, del d.lgs. n. 387/2003, gli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, inclusi gli impianti a biogas e quelli per la produzione di biometano di nuova costruzione, possono essere ubicati anche in zone agricole. Non era quindi necessaria una variante urbanistica per la localizzazione dell’impianto. Il Comune è stato condannato al pagamento delle spese processuali, liquidate in euro 2.500, oltre rimborso del contributo unificato e accessori.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Qualora gli istanti abbiano presentato osservazioni, del loro eventuale mancato accoglimento il responsabile del procedimento o l’autorità competente sono tenuti a dare ragione nella motivazione del provvedimento finale di diniego indicando, se ve ne sono, i soli motivi ostativi ulteriori che sono conseguenza delle osservazioni; l’amministrazione non può addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria del provvedimento.

  Il preavviso di rigetto attribuisce al privato un contraddittorio predecisorio e impone all’amministrazione un esame puntuale delle osservazioni, con motivazione sulle ragioni del loro mancato accoglimento.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La violazione dell’art. 10-bis, nel caso esaminato, costituisce vizio procedimentale invalidante e non una mera irregolarità formale.

• art. 14-bis l. 241/1990

  Dopo l’annullamento del provvedimento conclusivo viziato, la rinnovazione del procedimento deve essere limitata alle fasi viziate e alle amministrazioni interessate dalle modifiche progettuali, senza rinnovare integralmente l’istruttoria in assenza di esigenze straordinarie e motivate.

• art. 14-quater l. 241/1990

  La determinazione conclusiva negativa della conferenza di servizi deve rispettare il contraddittorio procedimentale e considerare gli apporti partecipativi acquisiti.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio del precedente diniego, motivato anche dall’interesse pubblico alla realizzazione dell’impianto e dall’esigenza di evitare il contenzioso per vizi procedimentali, rileva nella valutazione della successiva coerenza dell’azione amministrativa.

• art. 2, comma 1, lett. b) e c), d.lgs. 387/2003

  Le nozioni di energia da fonti rinnovabili ricomprendono gli impianti alimentati da biogas e biomasse rilevanti per la controversia.

• art. 12, commi 4-bis e 7, d.lgs. 387/2003

  Gli impianti di produzione di energia elettrica, di cui all’articolo 2, comma 1, lettere b) e c), possono essere ubicati anche in zone classificate agricole dai vigenti piani urbanistici.

  Gli impianti da fonti rinnovabili, inclusi gli impianti a biogas e per la produzione di biometano di nuova costruzione, sono compatibili ex lege con la localizzazione in zona agricola e non richiedono, per tale ragione, una variante urbanistica.

• art. 6 e art. 8-bis d.lgs. 28/2011

  La disciplina delle procedure abilitative semplificate costituisce il quadro normativo di riferimento per l’autorizzazione degli impianti di produzione di energia da biometano e biogas.

• art. 6 l.r. Puglia 25/2012

  È richiamato quale fondamento regionale della procedura abilitativa semplificata.

• art. 97 Cost.

  È richiamato in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa.

Massime di principio

• L’amministrazione che, dopo un preavviso di rigetto, riceva osservazioni dal privato deve esaminarle puntualmente e motivare specificamente le ragioni del loro mancato accoglimento; non può limitarsi a ribadire formule o motivi già utilizzati senza confrontarsi con gli argomenti dedotti, poiché la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990 può determinare l’illegittimità sostanziale del provvedimento finale.
• L’art. 10-bis della legge n. 241/1990 configura un contraddittorio predecisorio effettivo: il procedimento deve rimanere aperto al ripensamento dell’amministrazione fino alla decisione conclusiva e il privato deve poter incidere sulla determinazione finale mediante osservazioni realmente considerate.
• Quando un provvedimento conclusivo del procedimento sia annullato per vizi procedimentali, la rinnovazione deve essere limitata alle fasi viziate e a quelle successive, coinvolgendo soltanto le amministrazioni interessate dalle modifiche progettuali, salvo straordinarie e motivate esigenze istruttorie; la rinnovazione integrale non giustificata viola i principi di economicità e non aggravamento del procedimento.
• Il mutamento immotivato della posizione dell’amministrazione, che dopo l’annullamento in autotutela di un diniego volto anche a favorire la realizzazione di un impianto da fonti rinnovabili adotti un nuovo diniego fondato su ragioni non coerenti con il precedente atto e con il percorso procedimentale svolto, può integrare eccesso di potere e ledere il legittimo affidamento del privato.
• Gli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, compresi gli impianti a biogas e per la produzione di biometano di nuova costruzione, possono essere ubicati anche in zone classificate agricole ai sensi dell’art. 12, comma 7, del d.lgs. n. 387/2003; la destinazione agricola dell’area, di per sé, non impone una variante urbanistica per la realizzazione dell’impianto.

Come è indicizzato