Circolare n. 2 del 23/01/2007

Prevenzione e contrasto all’evasione - anno 2007: primi indirizzi operativi

La circolare definisce le linee operative iniziali per il 2007 in materia di prevenzione e contrasto all’evasione ed elusione fiscale, in attesa delle direttive collegate alla Convenzione triennale 2007-2009. Il documento insiste sulla necessità di un’azione continua, selettiva e coordinata, fondata sulla conoscenza del territorio, sull’analisi del rischio e sull’utilizzo integrato di banche dati, intelligence, cooperazione interna e internazionale.

Premessa e criteri generali di intervento

L’obiettivo prioritario è concentrare le risorse sui fenomeni evasivi più significativi, evitando controlli generalizzati e privilegiando interventi mirati nei settori e nei territori dove l’evasione risulta più rilevante. La circolare sottolinea che l’evasione non è uniforme né per categoria di contribuenti né per area geografica; di conseguenza, la selezione delle posizioni deve essere guidata da approfondite analisi locali e dal confronto tra dati interni, fonti esterne e conoscenza diretta del territorio.

Viene richiamato il dato ISTAT del 15 dicembre 2006 sul sommerso economico riferito al 2004, pari a un valore aggiunto compreso tra il 16,6% e il 17,7% del PIL, con una prevalenza nel settore dei servizi. Da ciò deriva l’indicazione di concentrare in modo particolare l’azione dell’Agenzia sui comparti a maggiore rischio, con una specifica attenzione al settore immobiliare.

Attività di analisi, ricerca e cooperazione internazionale

Nel 2007 l’attività di analisi e ricerca deve essere razionalizzata sul piano organizzativo e gestionale, al fine di aumentarne efficienza ed efficacia. Sul piano operativo, la circolare prevede un’intensificazione del contrasto alle frodi IVA, soprattutto quelle intracomunitarie, mediante l’impiego delle banche dati e delle applicazioni informatiche per individuare i soggetti interposti nelle triangolazioni fraudolente e i beneficiari delle operazioni illecite.

Questa attività costituisce il presupposto per l’applicazione dell’articolo 60-bis del DPR n. 633 del 1972, attuato con decreto ministeriale del 22 dicembre 2005. È inoltre richiesto un consolidamento del coordinamento con la Guardia di Finanza e con l’Agenzia delle Dogane.

Nei casi in cui le operazioni sospette coinvolgano soggetti residenti all’estero, gli uffici devono attivare la cooperazione internazionale tramite l’Ufficio Cooperazione internazionale della Direzione Centrale Accertamento, secondo il Regolamento CE n. 1978/2003 per l’IVA, la Direttiva 77/799/CEE e le Convenzioni contro la doppia imposizione per le imposte dirette. La circolare valorizza anche lo scambio spontaneo di informazioni nei casi in cui emergano operazioni tra contribuenti italiani e non residenti di possibile interesse per le autorità fiscali estere.

L’attività di intelligence deve inoltre:

• individuare i soggetti che richiedono nuove partite IVA e presentano elevati indici di pericolosità fiscale;
• predisporre segnalazioni qualificate per l’inserimento nei piani annuali di controllo;
• intercettare fenomeni evasivi ed elusivi con riferimento al settore immobiliare e dell’edilizia, alle fittizie residenze all’estero e all’omessa dichiarazione di redditi e IVA.

Per i soggetti richiedenti nuova partita IVA, sono richiamate le disposizioni dell’art. 37, commi 18, 19 e 20, del decreto-legge n. 223 del 2006. Gli accessi previsti da tale disciplina vanno programmati d’intesa con la Guardia di Finanza, evitando sovrapposizioni territoriali.

Indagini fiscali

La circolare evidenzia che i fenomeni di frode più complessi e diffusi sul territorio richiedono indagini fiscali coordinate, sistematiche e tempestive, capaci di individuare i registi e i beneficiari delle operazioni a rischio e di recuperare le somme sottratte all’erario. Si sottolinea la necessità di superare interventi occasionali o frammentari e di dotarsi di modelli operativi flessibili, soprattutto nella fase esterna presso i contribuenti.

Per il 2007 vengono riservate 200.000 ore, tra quelle programmate nel macro-processo "attività di contrasto all’evasione", all’esecuzione di interventi coordinati a livello nazionale e/o regionale. Il coordinamento delle indagini di portata sovraregionale è attribuito alla Direzione Centrale Accertamento.

Le Direzioni Regionali devono individuare funzionari da impiegare trasversalmente sul territorio regionale, e, se necessario, interregionale, selezionando personale con adeguate conoscenze tecnico-professionali, capacità investigativa, motivazione, dinamismo, attitudine al lavoro di squadra e disponibilità a spostarsi sul territorio. Ulteriori istruzioni operative saranno fornite successivamente.

Controlli sui soggetti con volume d’affari, ricavi o compensi superiori a 25.822.845 euro

Per i soggetti di maggiori dimensioni, l’attività 2007 introduce nuove modalità organizzative ed esecutive, anche in vista dell’attuazione dell’art. 42 della legge n. 388 del 2000 sul controllo sistematico, senza pregiudicare la proficuità degli interventi. I soggetti interessati sono circa 10.000, distribuiti in modo non uniforme sul territorio nazionale.

In attesa degli obiettivi definitivi della Convenzione 2007-2009, si segnala l’esigenza di incrementare le ore destinate a questa linea di attività. Le Direzioni Regionali devono individuare sin da subito le professionalità più adeguate e svolgere un ruolo di coordinamento anche tramite funzionari dislocati sul territorio ma funzionalmente facenti capo all’Ufficio Controlli fiscali.

L’attività può assumere tre forme principali:

• verifiche;
• controlli mirati su specifici elementi, basati su istruttorie esterne;
• controlli sul consolidato.

Per la programmazione sono indicati tempi medi pari a:

• 620 ore per le verifiche;
• 320 ore per i controlli mirati;
• 60 ore per i controlli sul consolidato.

La programmazione nazionale deve prevedere un numero minimo di soggetti non inferiore a 850, di cui almeno 620 con verifica. Per i soggetti aderenti al consolidato nazionale, gli interventi programmati non devono essere inferiori a 1.000.

L’attività sul consolidato ha finalità duplice: verificare il rispetto della normativa e mappare le fiscal unit presenti sul territorio nazionale. Le Direzioni Regionali svolgono una funzione di regia; gli uffici che hanno già programmato controlli su questi soggetti devono comunicarlo preventivamente alla Direzione Regionale competente. Nel caso di consolidati interregionali è richiesta la preventiva informazione anche alle altre Direzioni interessate e alla Direzione Centrale Accertamento.

Verifiche nei confronti dei soggetti con volume d’affari, ricavi o compensi sino a 25.822.845 euro

Per i contribuenti di medie e piccole dimensioni, gli uffici proseguono inizialmente con il budget 2006 fino all’assegnazione del budget definitivo. I tempi unitari medi per il 2007 sono fissati in:

• 320 ore per le verifiche nei confronti di soggetti di medie dimensioni;
• 160 ore per le verifiche nei confronti di soggetti di piccole dimensioni.

La selezione deve seguire il principio della proficuità comparata e privilegiare, in particolare, le posizioni con crediti IVA significativi, sia a rimborso sia in compensazione o riportati al periodo successivo. Ai fini del contrasto alle frodi IVA, assumono rilievo anche:

• comportamenti fraudolenti emersi dall’intelligence;
• anomalie rilevate nell’analisi di rischio della partita IVA;
• dichiarazioni con fatturato non coerente rispetto ad acquisti e manodopera;
• segnalazioni qualificate relative al settore immobiliare o a rilevanti operazioni societarie.

Per i contribuenti tra 5.164.570 e 25.822.845 euro è necessario un forte coordinamento con la Guardia di Finanza. Per i soggetti al di sotto di 5.164.570 euro la selezione privilegia, oltre ai criteri generali, anche le posizioni:

• appartenenti a categorie prive di studi di settore o parametri approvati;
• per le quali accessi brevi o altre indagini abbiano evidenziato attività diversa da quella dichiarata o l’insussistenza delle cause di esclusione/inapplicabilità dagli studi di settore;
• caratterizzate da evidenti incoerenze negli studi di settore, specie sugli indicatori di rotazione del magazzino e durata delle scorte;
• congrue e coerenti ma con appiattimento del trend di ricavi e compensi.

Per la selezione degli interventi gli uffici usano anche:

• elenchi già disponibili, relativi a società di capitali con incrementi di credito IVA incoerenti con l’aumento del fatturato e a contribuenti incoerenti rispetto agli studi di settore;
• applicazioni di ausilio presenti nel portale FISCO, in particolare RADAR.

Le posizioni meritevoli ma eccedenti la capacità operativa destinata alle verifiche confluiscono nel piano annuale dei controlli sostanziali. In linea generale, la verifica riguarda la complessiva posizione fiscale e, di regola per il primo semestre 2007, il periodo d’imposta 2004. Ogni diversa annualità deve essere scelta solo se giustificata da concrete esigenze investigative o da finalità di contrasto a frodi.

I controlli possono riguardare anche il personale presente al momento dell’accesso, con rilevazione di mansioni, data di inizio e natura del rapporto di lavoro, per il raffronto con libri e scritture obbligatorie. Nella programmazione devono essere considerati anche i contribuenti con sede amministrativa o luogo di attività nel territorio dell’ufficio, pur avendo domicilio fiscale altrove.

Le verifiche devono essere eseguite nel rispetto dello Statuto dei diritti del contribuente e orientate agli aspetti fiscalmente più significativi, assicurando comunque il controllo degli obblighi del sostituto d’imposta. Se ne ricorrono i presupposti, si utilizzano le guide metodologiche già diramate.

La programmazione regionale deve prevedere, entro il 31 luglio 2007, la conclusione di un numero di verifiche tale da assorbire almeno il 67% della capacità operativa complessiva destinata a questa attività.

Controlli sostanziali

L’attività sostanziale deve partire da una selezione rigorosa e aderente alla realtà economico-sociale del territorio, in modo da concentrare il controllo sui soggetti e sui settori più rischiosi. Si insiste sulla proficuità comparata e sull’attenzione a posizioni con crediti IVA rilevanti, società di capitali, imprese commerciali e soggetti con capacità contributiva incompatibile con i redditi dichiarati.

Particolare rilievo assumono:

• le posizioni con crediti IVA anomali;
• i soggetti titolari di impresa commerciale, anche in relazione al potenziale recupero di perdite dichiarate;
• i contribuenti selezionabili sulla base degli studi di settore;
• le posizioni con elementi informativi che evidenziano capacità contributiva non coerente con i redditi dichiarati.

Gli uffici devono inoltre garantire continuità dell’azione amministrativa nei primi mesi del 2007, notificando gli atti relativi ai contribuenti già inseriti nel piano controlli dell’anno precedente e dando immediato corso agli atti conseguenti ai processi verbali a disposizione.

La circolare stabilisce che nel 2007 gli uffici devono utilizzare almeno il 93% delle annualità di imposta relative a verifiche eseguite dagli uffici dell’Agenzia e a verifiche generali della Guardia di Finanza nel periodo 1 luglio 2004 - 30 aprile 2007. Devono inoltre completare lo smaltimento delle annualità relative a verifiche fino al 30 giugno 2004, trasmettendo le informazioni tramite le procedure informatiche implementate.

Tra gli ulteriori elementi da considerare nella predisposizione del piano annuale rientrano:

• le posizioni già disponibili tramite inviti al contraddittorio per studi di settore e avvisi di accertamento parziale automatizzati ex art. 41-bis DPR 600/1973;
• le posizioni con elementi informativi sull’omessa presentazione delle dichiarazioni;
• le segnalazioni qualificate da intelligence, in particolare su settore immobiliare ed enti non commerciali fittizi;
• le informazioni utili all’accertamento sintetico ex art. 38, comma 4, DPR 600/1973;
• le posizioni relative a ONLUS per le quali sia stata accertata l’insussistenza dei requisiti formali o lo svolgimento di attività commerciali.

Nel settore registro prosegue l’accertamento di cessioni e conferimenti di terreni edificabili e di aziende, nonché l’esame delle locazioni non registrate. Alla luce delle novità della manovra bis, gli uffici devono prestare attenzione all’ampliamento delle cessioni immobiliari suscettibili di valutazione e ai nuovi poteri istruttori estesi ai tributi di registro. Dal 12 agosto 2006 vengono meno i limiti al potere di rettifica della base imponibile per le cessioni di immobili diverse da quelle disciplinate dall’art. 1, comma 497, della legge n. 266 del 2005.

Sono quindi nuovamente accertabili, quanto al valore:

• cessioni di terreni agricoli;
• cessioni di fabbricati diversi dalle abitazioni;
• trasferimenti di immobili abitativi per i quali l’acquirente non abbia chiesto al notaio l’applicazione della valutazione automatica.

Per successioni e donazioni, reintrodotte dalla legge finanziaria per il 2007, il controllo deve estendersi all’accertamento del valore di tutti i beni ora tassabili, incluse aziende e quote di partecipazione societaria.

Per migliorare la riscossione derivante dagli accertamenti, gli uffici devono:

• intensificare il ricorso agli istituti di definizione amministrativa previsti dagli artt. 5 e 11 del D.Lgs. n. 218/1997;
• utilizzare l’accertamento parziale quando ricorrono i presupposti degli artt. 41-bis DPR 600/1973 e 54, quinto comma, DPR 633/1972;
• formulare richieste di informazioni alle autorità fiscali estere quando necessario;
• operare nel rispetto dell’art. 12, comma 7, della legge n. 212/2000;
• programmare atti istruttori in relazione alla tipologia delle posizioni selezionate e alla concretezza degli elementi disponibili;
• incrementare l’uso delle indagini finanziarie, reso più incisivo dalle modifiche normative e dalla procedura telematica di gestione delle richieste agli operatori finanziari.

Accessi brevi

L’accesso breve deve assicurare un presidio diffuso del territorio con controlli su obblighi strumentali, compensazioni e sommerso. La selezione delle posizioni è essenziale e deve produrre risultati ad alta affidabilità, soprattutto nei controlli finalizzati alla lotta al lavoro irregolare, dove è richiesto un elevato tasso di positività.

In materia di obblighi strumentali, la nuova disciplina introdotta dal decreto-legge n. 262 del 2006, convertito dalla legge n. 286 del 2006, prevede importanti novità sulla sospensione della licenza o dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività in caso di violazione dell’obbligo di emissione di ricevuta o scontrino fiscale. Gli uffici devono quindi procedere con particolare attenzione nella selezione e nella conduzione dei controlli.

Gli accessi brevi comprendono anche:

• controlli effettuati per conto di altri uffici;
• controlli incrociati;
• accessi funzionali al riscontro dei requisiti per il riconoscimento dei benefici ONLUS;
• controlli nei confronti dei soggetti tenuti alla comunicazione dei dati rilevanti per gli studi di settore.

Per tali ultimi soggetti, gli interventi devono distribuire il controllo tra le varie categorie economiche e, in prima fase, riguardare i periodi d’imposta 2004 e 2005. In caso di irregolarità, l’ufficio può estendere la rilevazione dei dati e inserire il contribuente nel piano annuale dei controlli.

I controlli devono anche rilevare il personale presente al momento dell’accesso, con indicazione di mansioni, data di inizio e natura del rapporto di lavoro, per il confronto con i libri obbligatori. Inoltre, gli accessi brevi sono funzionali a:

• raccolta di dati e notizie nell’attività di intelligence;
• controlli per conto di Stati esteri;
• verbalizzazione della distruzione delle merci.

Gli accessi per il controllo dei soggetti che richiedono una nuova partita IVA sono valorizzati con un parametro di consuntivazione pari a 6 ore.

Attività di controllo formale

Deve essere assicurata la conclusione immediata dei controlli ex art. 36-ter del DPR 600/1973 relativi a tutte le dichiarazioni segnalate nel 2006. Questo consente di avviare tempestivamente i controlli sulle dichiarazioni 2004, la cui lavorazione sarà resa disponibile in gran parte entro marzo tramite procedure informatiche dedicate.

La circolare richiama anche i controlli formali delle dichiarazioni di successione e degli atti che hanno beneficiato di agevolazioni fiscali, inseriti nel campione unico. Anche in questo ambito possono essere utilizzati i poteri istruttori per accertare la decadenza dalle agevolazioni.

Le priorità operative devono tener conto dei termini di decadenza dell’azione accertatrice, con particolare attenzione alle agevolazioni relative:

• al settore agricolo;
• alla prima casa.

Per il settore agricolo gli uffici possono avvalersi dei poteri di accesso nei luoghi in cui è esercitata l’attività d’impresa agricola. Per la prima casa, si raccomanda il controllo dei soggetti che hanno usufruito più volte dell’agevolazione.

Per i controlli formali di iniziativa, la selezione deve essere basata su un giudizio di proficuità comparata, considerando gli esiti di precedenti controlli sul medesimo contribuente o su altri soggetti a esso fiscalmente riferibili. Le posizioni selezionabili a tal fine non possono superare il 5% delle segnalazioni relative al periodo d’imposta 2004; se una parte di tale quota non viene programmata, la corrispondente risorsa deve essere allocata nel macro-processo "controlli fiscali".

Funzioni strumentali all’attività di controllo

Tra le funzioni strumentali assume rilievo la selezione delle posizioni da sottoporre a controllo e la predisposizione del piano annuale dei controlli sostanziali. Gli uffici locali devono utilizzare l’applicazione BASE (banca dati per l’analisi e la selezione degli elementi) per elevare la proficuità dell’azione accertatrice.

Rientrano inoltre nel processo le attività di archiviazione dei rilievi relativi ad annualità verificate quando tali rilievi, valutati con proficuità comparata rispetto agli altri elementi di controllo disponibili, non siano utili ai fini dell’accertamento. In tal caso l’archiviazione non attiva un controllo sostanziale e deve essere formalizzata con atto interno debitamente motivato.

Con il budget destinato a questo processo, le Direzioni Regionali e gli uffici devono gestire:

• la cooperazione con soggetti del territorio, in particolare le autonomie locali, che concorrono al processo di accertamento;
• l’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o diniego delle indagini finanziarie.

Le Direzioni Regionali devono monitorare gli esiti delle indagini finanziarie per valutarne la proficuità e assicurare il controllo dei requisiti formali per l’iscrizione nell’anagrafe unica delle ONLUS, oltre agli adempimenti previsti dal DM n. 266 del 18 luglio 2003. Rientra nel medesimo ambito anche l’attività necessaria all’applicazione della sanzione accessoria della sospensione della licenza o dell’autorizzazione nei casi di violazioni su scontrino e ricevuta fiscale.

Gli uffici locali, già individuati a livello centrale, devono inoltre sperimentare nuove procedure informatiche o versioni aggiornate di quelle esistenti, secondo modalità e termini previsti. La Direzione Centrale Accertamento quantificherà l’impegno di ciascun ufficio per consentirne la corretta considerazione nella distribuzione del budget di risorse e di produzione.

Attività collegate alla tutela della pretesa erariale

La tutela della pretesa erariale è qualificata come attività di primaria rilevanza. Gli uffici devono trattare puntualmente i ruoli secondo le istruzioni operative e nel rispetto dei termini decadenziali per la notifica della cartella di pagamento.

Viene richiamata l’attenzione su:

• procedure di ipoteca o sequestro conservativo dei beni del contribuente, compresa l’intera azienda, ai sensi dell’art. 22 del D.Lgs. n. 472/1997;
• controllo rigoroso delle garanzie prestate per i pagamenti rateali;
• monitoraggio dei pagamenti rateali per avviare immediatamente l’escussione delle garanzie previste dal DPR n. 602/1973, dal D.Lgs. n. 218/1997 e dal D.Lgs. n. 546/1992;
• iscrizione a ruolo immediata in presenza di atti definitivi e iscrizione provvisoria in presenza di accertamenti non definitivi;
• iscrizione in ruoli straordinari degli importi risultanti anche da accertamenti non definitivi, nonché di quelli derivanti da liquidazione e controllo formale delle dichiarazioni;
• attribuzione immediata dell’esecutorietà ai ruoli derivanti da liquidazione automatica e controllo formale;
• controllo sistematico e tempestivo delle partite formulate non ricomprese nei ruoli al visto.

Le Direzioni Regionali devono esercitare un costante monitoraggio dell’attività degli uffici della regione.

Monitoraggio e consuntivazione delle attività

La corretta analisi e consuntivazione dell’attività di contrasto all’evasione dipende dalla tempestiva e corretta trasmissione dei dati al sistema informativo. Per questo dirigenti e funzionari delle Direzioni Regionali e degli uffici operativi devono vigilare costantemente sulla rilevazione dei dati, individuando eventuali errori che, pur non incidendo sugli atti emessi, alterano la base informativa e la rappresentazione dell’attività svolta.

Particolare attenzione deve essere posta:

• alla tempestiva registrazione dell’inizio dell’azione di controllo e delle attività istruttorie;
• alla corretta digitazione dei dati numerici relativi ai rilievi constatati o accertati;
• alla corretta compilazione delle informazioni richieste dalle procedure informatiche di gestione.

La circolare richiama espressamente l’importanza degli indicatori "grado di sostenibilità della pretesa tributaria" e "grado di solvibilità del contribuente", introdotti con la circolare n. 100/E del 1998.

Le Direzioni Regionali e gli uffici devono garantire il monitoraggio costante degli obiettivi di produzione e degli ulteriori obiettivi qualitativi previsti in Convenzione, adottando tempestivamente le misure necessarie per conseguire i risultati programmati. La consuntivazione segue tabelle e parametri di assorbimento risorse per unità di prodotto, in corso di aggiornamento e implementazione.

Ruolo delle Direzioni Regionali

Le Direzioni Regionali hanno un ruolo centrale di coordinamento, regia e monitoraggio sull’attività degli uffici. Devono garantire l’uniforme applicazione degli indirizzi operativi, la corretta programmazione delle risorse e la valutazione continua della tempestività, dell’efficacia e della correttezza dell’azione amministrativa.