Sentenza n. 6403/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato gli atti con cui il GSE, all’esito di un procedimento di controllo, ha ritenuto che la data di prima attivazione del progetto fosse anteriore alla presentazione della proposta di progetto e programma di misura (PPPM), rigettando la richiesta di verifica e certificazione relativa al terzo periodo di rendicontazione e disponendo il recupero dei titoli di efficienza energetica già riconosciuti, per un controvalore indicato in euro 396.310,92. La ricorrente ha sostenuto che la data di prima attivazione dovesse coincidere con il collaudo dell’impianto, successivo alla presentazione della PPPM, e non con la precedente messa in esercizio; ha dedotto la violazione dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011, dell’art. 14 del d.m. 28 dicembre 2012, delle Linee guida e dell’art. 3 della l. 241/1990, nonché eccesso di potere per difetto di motivazione, travisamento, illogicità e irragionevolezza. Ha inoltre sostenuto che il termine di conclusione del procedimento di controllo fosse perentorio; che le modifiche introdotte dall’art. 1, comma 89, l. 124/2017 e dall’art. 56 d.l. 76/2020 dovessero applicarsi retroattivamente, salvando le rendicontazioni già approvate; che non vi fosse alcuna falsa rappresentazione dei fatti; che il termine di diciotto mesi previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990 fosse decorso; che, in subordine, dovesse applicarsi la decurtazione dell’incentivo anziché la decadenza; e che fosse stato illegittimamente omesso il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990. In appello ha dedotto errori di giudizio rispetto a tutti i capi della sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alla data di prima attivazione, ha affermato che essa coincide con il primo momento in cui almeno un cliente partecipante beneficia, anche non misurabilmente, dei risparmi energetici. Il collaudo costituisce soltanto una possibile, non necessaria, modalità di individuazione di tale data. Nel caso concreto, le comunicazioni alle autorità pubbliche indicavano la messa in esercizio dell’impianto il 2 marzo 2015, prima della presentazione della PPPM, e i dati di produzione dimostravano un funzionamento già pieno e analogo a quello successivo al collaudo. La società non ha fornito prova idonea a smentire tali risultanze. Gli accordi contrattuali sul momento del collaudo non possono modificare la disciplina pubblicistica dell’incentivo, fondata sull’effetto di incentivazione e sull’ammissibilità dei soli progetti non ancora operativi o non ancora produttivi di risparmi. Il termine di novanta giorni per il procedimento di controllo è stato ritenuto ordinatorio, in assenza di una previsione legislativa di perentorietà; inoltre, nel caso concreto, il termine era stato sospeso per la richiesta di integrazioni. Il potere del GSE è stato qualificato come attività vincolata di verifica dei presupposti dell’incentivo, non come esercizio di potestà sanzionatoria. Le modifiche del 2017 all’art. 42 d.lgs. 28/2011 non sono norme di interpretazione autentica e non si applicano automaticamente nei giudizi in corso in deroga al principio tempus regit actum; la salvezza delle rendicontazioni già approvate non opera quando la difformità deriva da una discordanza tra quanto dichiarato e la situazione reale dell’intervento. È stata ritenuta sussistente una rappresentazione non veritiera della data di prima attivazione, poiché al GSE erano state indicate date successive alla presentazione della PPPM, mentre ad altri enti pubblici era stata comunicata la messa in esercizio del 2 marzo 2015. L’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, quale disciplina eccezionale di riesame, si riferisce ai provvedimenti di decadenza e non è estensibile ai provvedimenti di rigetto delle RVC. Il termine di diciotto mesi dell’art. 21-nonies l. 241/1990 non opera retroattivamente sui provvedimenti già adottati e, in ogni caso, la falsa o non veritiera rappresentazione dei fatti consente l’annullamento anche oltre il termine ordinario ai sensi dell’art. 21-nonies, comma 2-bis. La decurtazione degli incentivi non era applicabile ratione temporis, trattandosi di disciplina innovativa successiva ai provvedimenti del 2017; inoltre, la decurtazione prevista dalla novella del 2019 richiedeva una specifica richiesta dell’interessato, comportante acquiescenza alla violazione e rinuncia all’azione, non effettuata dalla società. Infine, il preavviso di rigetto non si applica ai procedimenti di riesame e, comunque, non è stato dimostrato un concreto pregiudizio al contraddittorio. Spese del grado compensate per la peculiarità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Disciplina i controlli del GSE e le conseguenze dell’accertata mancanza dei presupposti per gli incentivi; le modifiche successive non operano automaticamente in via retroattiva e la salvezza delle rendicontazioni già approvate non riguarda le difformità derivanti da discordanza tra dichiarazioni e situazione reale.

• art. 14 d.m. 28 dicembre 2012

  Consente l’accesso ai certificati bianchi per progetti ancora da realizzare o in corso di realizzazione; il progetto non deve essere già entrato in funzione né avere iniziato a generare risparmi alla data di presentazione della PPPM.

• art. 6, comma 2, d.m. 28 dicembre 2012

  La condizione dell’intervento ancora da realizzare o in corso di realizzazione deve essere valutata in modo da escludere progetti già operativi o già produttivi di risparmi energetici.

• art. 1.1 Allegato A alla delibera AEEG EEN 9/11

  La “data di prima attivazione” di un progetto “è la prima data nella quale almeno uno dei clienti partecipanti, grazie alla realizzazione del progetto stesso, inizia a beneficiare di risparmi energetici, anche qualora questi non siano misurabili; a titolo esemplificativo essa può coincidere con la prima data di entrata in esercizio commerciale o con la data di collaudo per impianti termici o elettrici […]”.

  La data di collaudo è solo un possibile criterio esemplificativo; prevale il momento effettivo in cui il progetto inizia a generare risparmi energetici.

• art. 2 l. 241/1990

  Il termine di conclusione del procedimento di controllo è ordinatorio in assenza di un’espressa previsione legislativa di perentorietà; la sua violazione non determina l’invalidità del provvedimento.

• art. 1, comma 89, l. 124/2017

  Ha introdotto i commi 3-bis e 3-ter nell’art. 42 d.lgs. 28/2011, ma tali disposizioni non hanno natura di interpretazione autentica e non comportano l’immediata applicazione giudiziale ai procedimenti già conclusi.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  Il comma 8 estende eccezionalmente la nuova disciplina ai procedimenti definiti con provvedimenti di decadenza impugnati, previa istanza di riesame, ma non ai provvedimenti di mero rigetto delle RVC; la disposizione non è soggetta a interpretazione analogica o estensiva.

• art. 21-nonies, commi 2 e 2-bis, l. 241/1990

  Il termine previsto per l’annullamento d’ufficio non si applica retroattivamente ai provvedimenti già adottati; in presenza di false o non veritiere rappresentazioni dei fatti, l’annullamento può essere disposto anche oltre il termine ordinario.

• art. 1, comma 960, l. 205/2017

  La sostituzione della decadenza con la decurtazione dell’incentivo è disciplina innovativa applicabile ai provvedimenti del GSE adottati dopo la sua entrata in vigore.

• art. 13-bis, comma 1, lettera a), e comma 2, d.l. 101/2019, convertito dalla l. 128/2019

  La decurtazione tra il 10 e il 50 per cento richiede una specifica richiesta dell’interessato, che equivale ad acquiescenza alla violazione e rinuncia all’azione; non può essere applicata automaticamente dal giudice.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non si applica ai procedimenti di riesame; in ogni caso, l’omissione è rilevante solo in presenza di un concreto pregiudizio alle garanzie partecipative.

Massime di principio

• Nel sistema dei certificati bianchi, la data di prima attivazione coincide con il primo momento in cui il progetto consente a un cliente partecipante di beneficiare di risparmi energetici, anche non misurabili; il collaudo è soltanto un possibile indice di tale momento e non prevale sull’effettiva operatività dell’impianto e sulla produzione di risparmi.
• Per accedere agli incentivi per progetti a consuntivo, alla data di presentazione della PPPM l’intervento deve essere ancora da realizzare o trovarsi in uno stadio tale da non avere ancora iniziato a generare risparmi energetici; grava sul privato l’onere di provare in modo certo tale requisito.
• Il termine previsto per la conclusione del procedimento di controllo del GSE è ordinatorio, salvo espressa previsione legislativa di perentorietà; la sua inosservanza non determina l’invalidità del provvedimento, anche quando il potere esercitato costituisce verifica vincolata dei presupposti dell’incentivo e non sanzione amministrativa.
• Le modifiche normative che salvano le rendicontazioni già approvate non operano quando l’ammissione agli incentivi è fondata su una discordanza tra le dichiarazioni rese dal titolare e la situazione reale dell’intervento; la falsa o non veritiera rappresentazione dei fatti può rilevare autonomamente, senza necessità di un giudicato penale di condanna.
• La disciplina eccezionale di riesame prevista dall’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020 si applica ai provvedimenti di decadenza dagli incentivi oggetto di impugnazione, previa istanza dell’interessato, ma non è estensibile ai provvedimenti di rigetto delle richieste di verifica e certificazione.
• La decurtazione dell’incentivo introdotta dalla normativa sopravvenuta non è applicabile retroattivamente alle violazioni accertate o ai provvedimenti adottati anteriormente alla sua entrata in vigore; quando richiesta dalla disciplina transitoria, essa presuppone inoltre una specifica adesione dell’interessato e non può essere disposta d’ufficio dal giudice.

Come è indicizzato