Sentenza n. 1947/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato ex art. 116 c.p.a. il provvedimento con cui il Commissario Straordinario ha respinto l'istanza integrata di accesso documentale ai sensi degli artt. 22 e seguenti della l. 241/1990, di accesso civico generalizzato ai sensi degli artt. 5 e 5-bis del d.lgs. 33/2013 e di accesso agli atti di gara ai sensi del d.lgs. 36/2023. L'istanza riguardava, tra l'altro, i contratti d'appalto del 2012 e del 2017, gli atti relativi alla cessione del ramo aziendale comprendente i lavori, gli atti aggiuntivi, il cronoprogramma, le perizie di variante, i verbali di concordamento nuovi prezzi, gli atti di finanziamento e i documenti incidenti sul quadro tecnico-economico. La ricorrente sosteneva di avere un interesse alla conoscenza degli atti perché, pur avendo visionato la documentazione relativa alla vendita del ramo aziendale, non aveva presentato un'offerta ritenendo insufficiente la copertura finanziaria dei lavori e aveva successivamente appreso dell'intervenuto finanziamento dell'opera e dell'incremento dei costi, prospettando la possibile nullità o illegittimità degli atti e la possibile riedizione della gara. I motivi dedotti consistevano nella violazione dei principi costituzionali di buon andamento e trasparenza, della l. 241/1990 e del d.lgs. 36/2023, nel difetto di motivazione, nell'irragionevolezza e illogicità del diniego, nonché nella violazione della disciplina dell'accesso civico generalizzato. La controinteressata aveva eccepito l'inammissibilità del ricorso per modifica in giudizio dell'interesse posto a fondamento dell'istanza e aveva contestato l'ostensibilità degli atti di natura giudiziaria.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Quanto all'accesso documentale, ha rilevato che l'istanza era integrata e imponeva all'amministrazione di esaminare distintamente i presupposti dei diversi regimi di accesso. Ha ribadito che l'accesso difensivo presuppone una situazione giuridicamente tutelata, un interesse diretto, concreto e attuale e un nesso di strumentalità necessaria tra i documenti richiesti e la situazione finale da tutelare. Tali elementi devono essere indicati puntualmente nell'istanza e devono preesistere alla richiesta, non potendo l'accesso essere utilizzato in funzione esplorativa per costruire successivamente una posizione di tutela o esercitare un controllo generalizzato. Nel caso concreto, la ricorrente non aveva partecipato né alla gara d'appalto né alla procedura competitiva per l'acquisto del ramo aziendale; pertanto non vantava un interesse qualificato e differenziato alla conoscenza degli atti successivi all'affidamento. La legittimazione del non concorrente può riguardare, nei limiti riconosciuti dalla giurisprudenza, la contestazione del bando o della lex specialis, non gli atti successivi della gara e dell'esecuzione contrattuale. L'interesse alla riedizione della gara, inoltre, era stato introdotto soltanto in giudizio e non era stato specificato nell'istanza, sicché non poteva essere preso in considerazione. La ricorrente non aveva neppure fornito un principio di prova di elementi invalidanti la procedura o l'esecuzione del contratto. Quanto all'accesso civico generalizzato, il TAR ha precisato che esso può essere richiesto anche da una società, ma deve essere esercitato per finalità di interesse generale e di controllo diffuso sull'attività amministrativa, non come strumento surrogatorio dell'accesso documentale per perseguire esclusivamente un vantaggio privato ed esplorativo. Nell'istanza la ricorrente aveva dichiarato soltanto finalità individuali connesse alla possibile contestazione dell'affidamento e alla riedizione della gara; l'interesse pubblico consistente nella divulgazione delle ragioni dell'incompiutezza dell'opera era stato prospettato soltanto nel ricorso e quindi non poteva sanare il difetto originario. Il diniego è stato pertanto ritenuto legittimo per entrambe le forme di accesso. Spese compensate.

Norme richiamate

• artt. 22 e seguenti l. 241/1990

  l'interesse all'accesso deve corrispondere ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso

  L'accesso documentale, anche difensivo, richiede una situazione giuridicamente tutelata, un interesse diretto, concreto e attuale e un nesso di strumentalità necessaria tra i documenti e la situazione finale da tutelare. L'interesse deve preesistere all'istanza e non può essere costruito mediante una richiesta esplorativa.

• art. 24, comma 4, l. 241/1990

  non consentito controllo generalizzato sull'attività, pubblicistica o privatistica, delle pubbliche amministrazioni

  L'accesso documentale non può essere impiegato per effettuare un controllo generalizzato sull'attività amministrativa o per ricercare soltanto eventuali elementi di illegittimità.

• artt. 5 e 5-bis d.lgs. 33/2013

  L'accesso civico generalizzato tutela esigenze di conoscenza e controllo diffuso nell'interesse della collettività e non può essere utilizzato esclusivamente per finalità egoistiche e individuali, quale surrogato dell'accesso documentale.

• art. 35, comma 1, d.lgs. 36/2023

  La disciplina dell'accesso agli atti delle procedure di affidamento rinvia ai regimi dell'accesso documentale e dell'accesso civico generalizzato previsti dalla l. 241/1990 e dal d.lgs. 33/2013.

• art. 116 c.p.a.

  Il ricorso contro il diniego di accesso è stato trattato secondo il rito speciale previsto per la tutela dell'accesso.

• art. 91, comma 3, CCII

  La procedura competitiva per la vendita del ramo aziendale era stata avviata dal Tribunale di Venezia ai sensi di tale disposizione; ciò non ha attribuito alla ricorrente, che non vi aveva partecipato, un interesse qualificato all'accesso agli atti.

Massime di principio

• L'accesso documentale difensivo presuppone la puntuale indicazione, già nell'istanza, della situazione giuridicamente tutelata e del nesso di strumentalità necessaria tra i documenti richiesti e la tutela perseguita; tale nesso deve essere valutato in termini prognostici e non può essere costruito ex post mediante un'attività esplorativa.
• L'operatore economico che non abbia partecipato né alla gara né alla successiva procedura competitiva non vanta, in assenza di una specifica situazione giuridica differenziata, un interesse qualificato all'accesso agli atti successivi all'affidamento, all'esecuzione del contratto o alla cessione del ramo aziendale; la possibilità di contestare la lex specialis non si estende automaticamente agli atti successivi.
• Nel giudizio sull'accesso il giudice deve valutare l'interesse fatto valere nella domanda amministrativa; il richiedente non può introdurre per la prima volta in giudizio una diversa finalità, quale l'interesse alla riedizione della gara, per colmare il difetto di specificità o di attualità dell'istanza originaria.
• L'accesso civico generalizzato può essere richiesto anche da un'impresa, ma soltanto per finalità riconducibili alla trasparenza e al controllo diffuso nell'interesse della collettività; non può essere utilizzato come surrogato dell'accesso documentale per conseguire esclusivamente vantaggi individuali o per ricercare esplorativamente elementi utili a una futura contestazione.
• La mera prospettazione di possibili illegittimità o inadempimenti, priva di un principio di prova e riferita genericamente a un'intera serie di atti dell'esecuzione contrattuale, non dimostra il nesso di strumentalità necessario per ottenere l'accesso.

Come è indicizzato