Sentenza n. 278/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso contro il Regolamento comunale antievasione adottato ai sensi dell’art. 15-ter d.l. 34/2019 e contro la determinazione dirigenziale che aveva disposto la sospensione per novanta giorni delle sue attività, nonché contro la successiva determinazione di cessazione delle attività. Sono stati dedotti, tra l’altro, omessa pronuncia e erronea valutazione delle prove; violazione degli artt. 41 e 97 Cost. e dell’art. 15-ter d.l. 34/2019; violazione del principio di irretroattività; difetto di istruttoria e dei presupposti; violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza; illegittima integrazione postuma della motivazione; carenza di copertura legislativa rispetto agli artt. 19 e 21-nonies l. 241/1990; illegittimità del regolamento nella parte in cui consentiva l’applicazione automatica delle misure sulla base di una generica irregolarità tributaria, anche per debiti non definitivamente accertati e in momenti diversi dal rilascio, rinnovo o verifica della permanenza dell’attività. È stata inoltre contestata la declinatoria di giurisdizione del TAR sulle domande relative al regolamento comunale sulla rateizzazione dei tributi e ai dinieghi di rateizzazione con richiesta di fideiussione.

La decisione

Il CGARS ha accolto il primo, il terzo e il quarto motivo, assorbendo gli altri. Ha riformato la sentenza del TAR e annullato con efficacia erga omnes gli artt. 2, 4, 5 e 6 del Regolamento comunale antievasione. Gli artt. 2 e 4 sono illegittimi perché consentivano di attivare le misure sulla base di una generica irregolarità tributaria, senza limitazione ai debiti oggetto di violazioni gravi e definitivamente accertate. L’art. 15-ter d.l. 34/2019 deve essere interpretato restrittivamente e in senso costituzionalmente orientato, così da tutelare il diritto di difesa del contribuente e la libertà di iniziativa economica, evitando una sostanziale reintroduzione del solve et repete. Gli artt. 5 e 6 sono illegittimi perché configuravano la verifica della regolarità tributaria come possibile in ogni momento, mentre essa può rilevare soltanto al rilascio della licenza, al suo rinnovo alla scadenza oppure, per le SCIA, all’esito degli accertamenti iniziali sulla permanenza in esercizio. Sono stati conseguentemente annullati, con effetti inter partes, la determinazione n. 986/2024 di sospensione delle attività e la determinazione n. 15431/2024 di cessazione delle attività, poiché fondate sull’omesso pagamento di tributi non definitivamente accertati e sull’attivazione della procedura in un momento non riconducibile al rilascio, rinnovo o controllo iniziale della permanenza in esercizio. Il Collegio ha ordinato al Comune di pubblicizzare il parziale annullamento del regolamento nelle medesime forme di pubblicazione dell’atto originario e lo ha condannato alle spese del doppio grado, liquidate in euro 7.000, oltre accessori e rifusione dei contributi unificati.

Norme richiamate

• art. 15-ter d.l. 34/2019, conv. l. 58/2019

  gli enti locali competenti al rilascio di licenze, autorizzazioni, concessioni e dei relativi rinnovi, alla ricezione di segnalazioni certificate di inizio attività, uniche o condizionate, concernenti attività commerciali o produttive possono disporre, con norma regolamentare, che il rilascio o il rinnovo e la permanenza in esercizio siano subordinati alla verifica della regolarità del pagamento dei tributi locali da parte dei soggetti richiedenti

  La disposizione consente di subordinare i titoli abilitativi alla verifica soltanto di violazioni gravi e definitivamente accertate, secondo un’interpretazione restrittiva e costituzionalmente orientata; la verifica opera esclusivamente al rilascio, al rinnovo alla scadenza o, per le SCIA, all’esito degli accertamenti iniziali sulla permanenza in esercizio.

• art. 19 l. 241/1990

  Il riferimento alla permanenza in esercizio riguarda le SCIA immediatamente efficaci e il momento in cui, all’esito degli accertamenti dell’amministrazione, l’attività deve essere consentita o inibita.

• art. 41 Cost.

  La disciplina deve essere interpretata in modo da non comprimere irragionevolmente la libertà di iniziativa economica mediante l’espulsione dal mercato di imprese gravate da pretese tributarie non definitivamente accertate.

• art. 53 Cost.

  L’interesse alla riscossione dei tributi deve essere bilanciato con la libertà d’impresa e con il diritto di difesa; non legittima misure che impongano sostanzialmente il pagamento quale condizione per poter contestare la pretesa tributaria.

• art. 80, commi 4 e 5, d.lgs. 50/2016

  costituiscono violazioni definitivamente accertate quelle contenute in sentenze o atti amministrativi non più soggetti ad impugnazione

  La disposizione è utilizzata come parametro interpretativo per definire, nell’ambito dell’art. 15-ter d.l. 34/2019, il requisito delle violazioni tributarie definitivamente accertate e della loro gravità.

• art. 14, commi 2 e 3, d.P.R. 1199/1971

  qualora il decreto di decisione del ricorso straordinario pronunci l’annullamento di atti amministrativi generali a contenuto normativo, del decreto stesso deve essere data, a cura dell’Amministrazione interessata, nel termine di trenta giorni dalla emanazione, pubblicità nelle medesime forme di pubblicazione degli atti annullati

  Il CGARS ne estende analogicamente l’applicazione all’annullamento erga omnes di disposizioni regolamentari comunali, imponendo la pubblicazione della decisione nelle stesse forme dell’atto annullato.

• art. 2 del Regolamento comunale antievasione di Palermo

  si configura irregolarità tributaria allorquando il contribuente abbia un debito fiscale [...] prescindendo dalla eventuale notifica di avvisi di accertamento

  La previsione è illegittima nella parte in cui non limita la misura ai casi di violazioni gravi e definitivamente accertate.

• art. 4 del Regolamento comunale antievasione di Palermo

  Decorso infruttuosamente tale termine [...] si procederà alla emissione del provvedimento di sospensione [...] Qualora il contribuente non regolarizzi la propria posizione debitoria tributaria [...] si procederà [...] alla revoca [...] o a disporre la cessazione dell’attività

  La previsione è illegittima nella parte in cui consente sospensione, revoca o cessazione sulla base di una generica morosità, anche non definitivamente accertata.

• artt. 5 e 6 del Regolamento comunale antievasione di Palermo

  Il rilascio/rinnovo [...] è subordinato alla verifica di regolarità tributaria [...] successivamente con cadenza mensile

  Le disposizioni sono illegittime nella parte in cui consentono verifiche periodiche e misure in qualsiasi momento, anziché nei soli momenti indicati dall’art. 15-ter d.l. 34/2019.

• art. 2558 c.c.

  È richiamato nell’argomentazione dell’appellante a sostegno della rilevanza dell’autonomia dei rami d’azienda, ma non costituisce la ratio decisiva della pronuncia.

• art. 8 c.p.a.

  È richiamato dall’appellante per sostenere il potere del giudice amministrativo di conoscere incidentalmente degli atti relativi alla rateizzazione tributaria; la questione è assorbita.

Massime di principio

• L’art. 15-ter d.l. 34/2019 consente agli enti locali di subordinare il rilascio, il rinnovo o la permanenza in esercizio di attività commerciali o produttive soltanto alla verifica di violazioni gravi e definitivamente accertate relative al pagamento dei tributi locali; la nozione di definitivo accertamento comprende le violazioni risultanti da sentenze definitive o da atti amministrativi non più impugnabili.
• La verifica della regolarità tributaria prevista dall’art. 15-ter d.l. 34/2019 può essere effettuata esclusivamente al momento del rilascio della licenza, al suo rinnovo alla scadenza oppure, nel caso di SCIA immediatamente efficace, all’esito degli accertamenti iniziali sulla permanenza in esercizio; non è legittimo introdurre controlli periodici generalizzati che consentano di sospendere o cessare l’attività in qualsiasi momento.
• Un regolamento comunale attuativo dell’art. 15-ter d.l. 34/2019 è illegittimo se consente l’applicazione delle misure di sospensione, revoca o cessazione sulla base di una generica morosità tributaria, senza che la pretesa sia stata definitivamente accertata e senza una delimitazione conforme ai requisiti di gravità e ai momenti applicativi previsti dalla legge.
• L’applicazione delle misure antievasione non può trasformarsi in una clausola di solve et repete, imponendo al contribuente di pagare una pretesa tributaria non definitivamente accertata come condizione per poter continuare l’attività economica o esercitare il diritto di difesa davanti agli organi competenti.
• L’annullamento giudiziale di disposizioni regolamentari comunali aventi portata generale può produrre effetti erga omnes; gli atti applicativi sono invece annullati con effetti inter partes, salvo diversa statuizione.

Come è indicizzato