Sentenza n. 4643/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il Ministero della Cultura ha appellato la sentenza del TAR Piemonte, deducendo la violazione degli artt. 9 e 42 Cost. e degli artt. 1, 10, 13, 14 e 68 del d.lgs. n. 42/2004, nonché l'inosservanza della circolare ministeriale n. 28/2024. Secondo l'amministrazione, il TAR avrebbe indebitamente sindacato nel merito la valutazione tecnico-discrezionale relativa al collegamento dei beni con il patrimonio culturale italiano. Il Ministero ha sostenuto che tale collegamento derivasse dall'interesse delle dinastie italiane, in particolare dei Savoia, per l'arte limosina, dalla presenza di opere analoghe nelle collezioni torinesi e italiane, dal collezionismo italiano ottocentesco, dall'utilizzo di stilemi riconducibili al manierismo italiano e dalla circolazione delle influenze artistiche nella koinè culturale dell'epoca. Ha inoltre contestato l'affermazione del TAR secondo cui sarebbe necessaria la permanenza dell'opera straniera in Italia da almeno settant'anni, sostenendo che il requisito temporale riguardi soltanto l'epoca di realizzazione dell'opera. La società proprietaria ha proposto appello incidentale, subordinato all'eventuale accoglimento dell'appello principale, contro la declaratoria di inammissibilità del motivo volto a contestare la rarità e la qualità artistica dei beni.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello principale e ha confermato l'annullamento degli atti impugnati. Ha preliminarmente riconosciuto che il TAR aveva errato nel ritenere necessaria la presenza dell'opera straniera in Italia da almeno settant'anni: il codice dei beni culturali attribuisce rilievo, ai fini considerati, al fatto che l'opera sia stata eseguita da oltre settant'anni. Ha inoltre ritenuto non pertinenti i precedenti richiamati dal TAR. Tuttavia, nel merito, ha confermato la correttezza della decisione di primo grado, affermando che la tutela di un'opera straniera è possibile solo quando essa presenti un collegamento qualificato, specifico e individualizzato con il patrimonio culturale italiano. Tale accertamento costituisce esercizio di discrezionalità tecnica, sindacabile per ragionevolezza, proporzionalità, adeguatezza, logicità, coerenza, completezza della valutazione e correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo. Nel caso concreto, i provvedimenti ministeriali avevano valorizzato genericamente l'interesse delle dinastie italiane e dei collezionisti ottocenteschi per l'arte limosina, senza dimostrare che la specifica serie di piatti fosse stata realizzata per corti italiane, appartenesse a una collezione storica italiana, recasse elementi iconografici direttamente riferibili a dinastie italiane o presentasse puntuali contaminazioni stilistiche con l'arte italiana. I beni erano stati realizzati in Francia, rappresentavano l'arte limosina del XVI secolo e avevano fatto ingresso in Italia soltanto nel 2022. Il Consiglio di Stato ha escluso che il generico apprezzamento nazionale per un genere artistico straniero possa fondare il vincolo, poiché ciò dilaterebbe indiscriminatamente il criterio di connessione con il patrimonio culturale italiano. Ha inoltre ritenuto inammissibile l'integrazione postuma della motivazione effettuata dall'Avvocatura dello Stato in appello mediante il richiamo a stilemi manieristici e ad altre influenze non esposte nella relazione storico-artistica posta a fondamento degli atti, ferma la possibilità per l'amministrazione di approfondire tali elementi nell'eventuale riesercizio del potere. L'appello incidentale della società non è stato esaminato perché subordinato all'accoglimento dell'appello principale. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9 Cost.

  patrimonio storico ed artistico della Nazione

  La tutela costituzionale del patrimonio storico e artistico della Nazione richiede, per sottoporre a vincolo un'opera straniera, l'esistenza di un collegamento qualificato con il patrimonio culturale italiano.

• art. 42 Cost.

  La dichiarazione di interesse culturale incide sulla proprietà privata e deve pertanto essere giustificata dalla sussistenza dei presupposti di tutela previsti dall'ordinamento.

• art. 10 d.lgs. n. 42/2004

  Consente la dichiarazione di interesse culturale per beni stranieri quando sussista uno specifico collegamento con il patrimonio culturale nazionale; il mero apprezzamento generale per un genere artistico straniero non è sufficiente.

• art. 13 d.lgs. n. 42/2004

  La dichiarazione di interesse culturale particolarmente importante deve fondarsi su una valutazione riferita allo specifico bene e adeguatamente motivata.

• art. 14 d.lgs. n. 42/2004

  Disciplina il procedimento di dichiarazione dell'interesse culturale, che deve essere sorretto da un'istruttoria e da una motivazione coerenti con il concreto bene sottoposto a tutela.

• art. 68 d.lgs. n. 42/2004

  Il diniego dell'attestato di libera circolazione e il procedimento di tutela devono rispettare i presupposti sostanziali della protezione del patrimonio culturale nazionale.

• art. 10, comma 5, d.lgs. n. 42/2004

  Rileva, insieme ad altre disposizioni del codice, l'anzianità di realizzazione dell'opera, non la sua permanenza nel territorio italiano per un determinato periodo.

• art. 11, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 42/2004

  Conferma che il requisito temporale riguarda l'esecuzione dell'opera da oltre settant'anni.

• art. 54 d.lgs. n. 42/2004

  Attribuisce rilievo alla circostanza che l'opera sia stata eseguita da oltre settant'anni, senza richiedere una permanenza settantennale in Italia.

• art. 65 d.lgs. n. 42/2004

  Il riferimento temporale concerne l'epoca di realizzazione del bene e non la durata della sua presenza nel territorio nazionale.

• art. 12 d.lgs. n. 42/2004

  Il requisito dei settant'anni riguarda l'età dell'opera ai fini dell'accertamento dell'interesse culturale e non impone che l'opera straniera sia stata presente in Italia per settant'anni.

• circolare DG ABAP n. 28/2024

  le opere che ... non presentino in alcun modo contiguità o interferenza con la ricerca artistica del nostro Paese, né risultino aver esercitato una qualche influenza sugli sviluppi della storia dell'arte italiana, dovrebbero essere escluse dall'azione di tutela

  La connessione con il patrimonio culturale italiano deve essere concreta, selettiva e riferita allo specifico bene; la tutela dovrebbe escludere opere straniere prive di contiguità, interferenza o influenza sulla ricerca artistica italiana.

Massime di principio

• La dichiarazione di interesse culturale può riguardare anche un'opera straniera, ma soltanto quando il bene presenti un collegamento qualificato, specifico e individualizzato con il patrimonio culturale italiano; non è sufficiente il generico interesse manifestato in Italia per il genere artistico straniero cui l'opera appartiene.
• Il requisito temporale previsto dal codice dei beni culturali per l'assoggettamento a tutela riguarda l'epoca di realizzazione dell'opera, che deve essere risalente al periodo normativamente previsto, e non richiede che l'opera straniera sia rimasta nel territorio italiano per almeno settant'anni.
• La valutazione del collegamento tra un'opera straniera e il patrimonio culturale italiano costituisce esercizio di discrezionalità tecnica, sindacabile dal giudice amministrativo per ragionevolezza, proporzionalità, adeguatezza, logicità, coerenza, completezza della valutazione e correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo.
• Per motivare il vincolo su un'opera straniera non è sufficiente dimostrare che dinastie o collezionisti italiani abbiano apprezzato, acquisito o raccolto opere appartenenti allo stesso genere artistico: occorre riferire la connessione alla specifica opera, dimostrando elementi individualizzanti quali la realizzazione per una corte italiana, l'appartenenza a una collezione storica italiana, specifici riferimenti iconografici o l'influenza concreta dell'arte italiana sull'opera o viceversa.
• L'amministrazione non può integrare in giudizio la motivazione del provvedimento di tutela mediante elementi storico-artistici non contenuti nella relazione istruttoria e nella motivazione dell'atto; tali elementi possono eventualmente essere valutati nell'ambito di un successivo riesercizio del potere.
• La motivazione di un provvedimento di tutela deve essere riferita al bene concreto e non può fondarsi su collegamenti generici con un'intera corrente o produzione artistica straniera, poiché ciò renderebbe indiscriminato l'esercizio del potere di tutela e sproporzionata l'incisione sulla proprietà privata.

Come è indicizzato