Sentenza n. 7117/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva impugnato il diniego comunale del 12 maggio 2023 relativo alla PAS per un impianto fotovoltaico da 810 kWp in località Macerine-Collecedro e la deliberazione consiliare n. 55 del 1° settembre 2021, con cui erano state individuate come non idonee varie aree, incluse le zone industriali D2, D3 e D5. Deduceva violazione della disciplina statale e regionale sulle fonti rinnovabili, delle linee guida statali e del diritto UE, nonché difetto di istruttoria e motivazione, illogicità, irragionevolezza, sproporzione, disparità di trattamento e travisamento dei fatti. Il TAR aveva accolto il ricorso. Il Comune ha appellato deducendo: (I) erronea valutazione del diniego e della deliberazione comunale, sostenendo di aver applicato la legge regionale e che la preclusione non fosse assoluta; inoltre, il richiamo alla relazione tecnica avrebbe consentito di considerare le relative ragioni senza integrare postumamente la motivazione; (II) omessa considerazione delle criticità della zona industriale e delle ulteriori quattro richieste di PAS per impianti distinti, che sarebbero state frazionate per sottrarsi a procedure più complesse e avrebbero determinato impatti ambientali, superamento dei vincoli e saturazione dell’area produttiva.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha ritenuto illegittima la deliberazione comunale n. 55/2021 perché aveva esteso l’individuazione delle aree non idonee dalle zone agricole, contemplate dall’art. 3.1 della legge regionale n. 16/2011, alle zone industriali, in contrasto con la ratio della norma e con l’obbligo di coerenza con le linee guida statali. Il Comune aveva inoltre qualificato in via generale come non idonee porzioni significative del territorio industriale senza una motivazione specifica collegata alle caratteristiche intrinseche dei luoghi e a esigenze di tutela ambientale, paesaggistica o culturale. Tale illegittimità si rifletteva sul diniego di PAS, che ne costituiva applicazione presupposta. Quanto al secondo motivo, le dedotte criticità derivanti dalle altre quattro istanze, dal possibile frazionamento dei progetti, dai vincoli e dalla saturazione dell’area non potevano giustificare il diniego in giudizio, perché estranee alla motivazione dell’atto impugnato e introdotte soltanto nelle memorie difensive in primo grado. Il Comune è stato condannato a rifondere alla società appellata le spese del grado, liquidate in € 5.000,00 oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 3.1 l.r. Lazio 16/2011

  il Consiglio comunale, lungi dall’aver dato esecuzione a quanto disposto dalla disciplina regionale, risulta aver esteso l’ambito di individuazione delle aree “non idonee” dalle zone E, agricole (oggetto della previsione da parte del legislatore regionale), alle zone industriali, distaccandosi nettamente dalla ratio stessa dell’art. 3.1 (rubricato, appunto “Localizzazione impianti fotovoltaici in zona agricola”), nonché dalla necessità, imposta dalla medesima normativa regionale, di agire “in coerenza con i criteri di cui al decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010”

  La disposizione regionale consente l’individuazione di aree non idonee nelle zone agricole contemplate dalla norma e impone coerenza con i criteri delle linee guida statali; non legittima l’estensione generalizzata della non idoneità alle zone industriali.

• d.m. 10 settembre 2010, par. 17.1

  Il citato decreto, recante le linee guida in materia di localizzazione di impianti FER prevede, da un lato, che l’unico “limite” alla localizzazione di tali impianti sul territorio nazionale sia la previa individuazione, a cura delle Regione, “di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti secondo le modalità di cui al presente punto e sulla base dei criteri di cui all'Allegato 3” (par. 17.1.);

  Le aree non idonee devono essere individuate secondo le modalità e i criteri stabiliti dalle linee guida, con riferimento a specifiche tipologie di impianti; non è sufficiente una preclusione territoriale generale e indifferenziata.

• d.m. 10 settembre 2010, art. 16.1

  dall’altro, in base all’art. 16.1, che sia “in generale, elemento per la valutazione positiva dei progetti…” la sussistenza “ di uno o più dei seguenti requisiti (quali):…d) il riutilizzo di aree già degradate da attività antropiche, pregresse o in atto (brownfield), tra cui siti industriali, cave, discariche, siti contaminati ai sensi della Parte quarta, Titolo V del decreto legislativo n. 152 del 2006, consentendo la minimizzazione di interferenze dirette e indirette sull'ambiente legate all'occupazione del suolo ed alla modificazione del suo utilizzo a scopi produttivi, con particolare riferimento ai territori non coperti da superfici artificiali o greenfield, la minimizzazione delle interferenze derivanti dalle nuove infrastrutture funzionali all'impianto mediante lo sfruttamento di infrastrutture esistenti e, dove necessari, la bonifica e il ripristino ambientale dei suoli e/o delle acque sotterranee”.

  Il riutilizzo di aree già degradate, comprese quelle industriali, costituisce in generale un elemento favorevole nella valutazione dei progetti FER, in quanto può ridurre le interferenze ambientali e il consumo di suolo.

• art. 152 d.lgs. 42/2004

  Nella sua decisione il T.a.r. ha, altresì, rilevato l’illegittimità della delibera e, in conseguenza, del diniego di PAS, anche sotto un altro profilo, poiché, secondo la disciplina regionale, l’individuazione delle aree non idonee avrebbe dovuto essere svolta in conformità alle linee guida statali, che ammettono in generale gli impianti fotovoltaici in zona industriale e produttiva, e basarsi esclusivamente su criteri oggettivi, legati ad aspetti di tutela dell’ambiente, del paesaggio, e del patrimonio artistico e culturale connessi alle caratteristiche intrinseche del territorio e del sito, non potendo riguardare porzioni significative del territorio o zone genericamente soggette a tutela.

  Il riferimento alla tutela paesaggistica non giustifica da solo una classificazione generalizzata di intere porzioni territoriali come non idonee; la decisione non sviluppa però un’interpretazione autonoma della norma citata.

Massime di principio

• L’individuazione di aree non idonee alla realizzazione di impianti da fonti rinnovabili deve rispettare i limiti e i criteri stabiliti dalla disciplina regionale e dalle linee guida statali; non può estendersi in via generalizzata a zone industriali quando la normativa regionale richiamata riguarda le zone agricole.
• La classificazione di aree come non idonee deve fondarsi su criteri oggettivi e su esigenze di tutela specificamente connesse alle caratteristiche intrinseche del territorio e del sito; non può riguardare indiscriminatamente porzioni significative del territorio senza un’adeguata motivazione.
• La legittimità di un diniego va valutata sulla base delle ragioni espresse nell’atto impugnato: l’amministrazione non può sostenerlo in giudizio mediante ragioni ulteriori, introdotte soltanto nelle memorie difensive e non poste a fondamento del provvedimento.

Come è indicizzato