Cassazione Civile, Ordinanza n. 25806/2025 del 22/09/2025

Esito

La controversia

La controversia riguarda una cartella di pagamento con cui l'agente della riscossione aveva richiesto a una contribuente il pagamento di euro 268,88 a titolo di quota consortile per l'anno 2013, relativa ai ruoli di un consorzio stradale obbligatorio. La Commissione tributaria regionale aveva respinto l'appello del consorzio e accolto l'appello incidentale della contribuente, ritenendo che, ai sensi del d.lgs.lgt. n. 1446/1918, il potere esattivo spettasse al Comune, che poteva eventualmente affidarlo in concessione all'Agenzia delle Entrate-Riscossione, e che quindi i ruoli emessi dal consorzio fossero illegittimi. Il consorzio ha proposto ricorso per cassazione con tre motivi: 1) violazione del giudicato ex art. 2909 c.c., invocando una precedente sentenza delle Sezioni Unite che avrebbe già affermato la natura obbligatoria del consorzio e la sua potestà impositiva; 2) nullità della sentenza per violazione dell'art. 112 c.p.c., perché il giudice d'appello avrebbe pronunciato su un tema di difetto di legittimazione non proposto in appello incidentale; 3) violazione dell'art. 7 d.lgs.lgt. n. 1446/1918, sostenendo che il consorzio fosse effettivamente titolare del potere di emettere i ruoli e che la decisione impugnata avesse erroneamente attribuito tale potere al Comune.

La decisione

La Corte ha respinto il primo e il secondo motivo, ma ha accolto il terzo. Ha chiarito che la precedente sentenza delle Sezioni Unite richiamata dal ricorrente aveva deciso solo sulla giurisdizione tributaria in materia di contributi consortili e non aveva formato giudicato sulla titolarità del potere impositivo. Ha inoltre escluso la nullità per ultrapetizione, affermando che la titolarità del rapporto dedotto in giudizio è un elemento costitutivo della domanda, attiene al merito ed è rilevabile d'ufficio. Nel merito, ha interpretato l'art. 7 del d.lgs.lgt. n. 1446/1918 nel senso che il consiglio comunale approva il piano di ripartizione della spesa, mentre il consorzio, quale ente pubblico obbligatorio titolare della pretesa contributiva, ha il potere impositivo e la connessa attività di redazione dei ruoli; la riscossione spetta poi all'esattore comunale o ai soggetti abilitati. È stato quindi affermato che la convenzione tra consorzio e comune non può spostare la titolarità del potere impositivo in capo al Comune. La sentenza impugnata è stata cassata in relazione al motivo accolto e la causa rinviata alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio, in diversa composizione, anche per le spese.

Norme richiamate

• art. 2909 c.c.

  Il giudicato può riguardare solo ciò che ha formato oggetto di apprezzamento di fatto e di decisione; non si estende, in sé, alla mera interpretazione giuridica di una norma, che non vincola un diverso giudice come un precedente di tipo stare decisis.

• art. 112 c.p.c.

  Non vi è violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato quando il giudice esamina d'ufficio una questione che attiene a un elemento costitutivo della domanda e quindi al merito.

• art. 360, primo comma, num. 3, c.p.c.

  È stato il parametro processuale invocato per dedurre la violazione di legge sostanziale nelle censure accolte o respinte.

• art. 360, primo comma, num. 4, c.p.c.

  È stato il parametro processuale invocato per dedurre la nullità della sentenza per asserita ultrapetizione.

• art. 1 d.lgs.lgt. n. 1446/1918

  "Gli utenti delle strade vicinali, anche se non soggette a pubblico transito, possono costituirsi, in Consorzio per la manutenzione e la sistemazione o ricostruzione di esse"

  La norma disciplina la costituzione dei consorzi stradali per la manutenzione, sistemazione o ricostruzione delle strade vicinali.

• art. 2, terzo comma, d.lgs.lgt. n. 1446/1918

  "il Consiglio comunale […] approva la costituzione del Consorzio, l'elenco degli utenti ed il piano di ripartizione della spesa"

  Attribuisce al consiglio comunale un potere di approvazione del piano di ripartizione della spesa e degli atti presupposti, non la titolarità della pretesa contributiva.

• art. 7, primo comma, d.lgs.lgt. n. 1446/1918

  "i contributi degli utenti si esigono nei modi e coi privilegi stabiliti per la riscossione delle imposte dirette, mediante ruoli compilati in base al piano di ripartizione approvato dal Consiglio comunale"

  La Corte lo interpreta nel senso che il consorzio è titolare del potere impositivo e della redazione dei ruoli, mentre al Comune spetta soltanto l'approvazione del piano di ripartizione; la riscossione è affidata all'esattore comunale o ai soggetti abilitati.

• art. 52 d.lgs. 446/1997

  È richiamato per indicare i soggetti abilitati alla riscossione, in luogo dell'esattore comunale tradizionale.

• art. 7 della convenzione del 7 maggio 2010 tra consorzio e Comune di Ardea

  "il Consorzio si impegna ad adeguare l’attività di riscossione delle quote consortili al disposto normativo e dunque ad adottare il sistema vigente per le imposte dirette, nel caso specifico tramite ruoli emessi dal Comune"

  La Corte esclude che una convenzione possa derogare al criterio normativo di riparto delle competenze, poiché il potere impositivo resta in capo al consorzio.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  Richiamato solo per il deposito della memoria della controricorrente e per l'eccezione di giudicato in tale sede.

Massime di principio

• Nel contenzioso relativo ai contributi consortili stradali, la distinzione tra approvazione del piano di ripartizione e titolarità del potere impositivo è decisiva: il Comune approva il piano, ma non diventa per ciò solo creditore della contribuzione.
• La redazione dei ruoli esattoriali segue la titolarità della pretesa: l'ente che vanta il credito contributivo è quello che deve curare l'iscrizione a ruolo, mentre la riscossione materiale può essere affidata ai soggetti abilitati.
• Una precedente pronuncia che si sia limitata a decidere sulla giurisdizione non forma giudicato sulla questione sostanziale della titolarità del potere impositivo o della legittimazione sostanziale.
• La negazione della titolarità del rapporto dedotto in giudizio attiene al merito e può essere rilevata d'ufficio dal giudice; non integra, di per sé, una violazione dell'art. 112 c.p.c.
• Le convenzioni tra enti non possono modificare la ripartizione legale delle competenze e non possono trasferire convenzionalmente un potere impositivo attribuito dalla legge a un determinato ente.

Come è indicizzato