Sentenza n. 5945/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società proprietaria dell’area, dopo avere ottenuto in primo grado l’annullamento degli atti comunali che le imponevano il recupero ambientale della cava e la prestazione di garanzie finanziarie, ha proposto appello contestando alcune affermazioni contenute nella motivazione della sentenza. Con il primo motivo ha dedotto ultrapetizione, violazione degli artt. 99 e 112 c.p.c., dell’art. 39 c.p.a. e dell’art. 34, comma 2, c.p.a., sostenendo che il TAR avrebbe ecceduto i limiti della domanda pronunciandosi anche sulla possibilità per l’amministrazione di procedere all’esecuzione in danno nei confronti del precedente gestore della cava, con possibili effetti su beni di proprietà di terzi. Con il secondo motivo ha dedotto violazione degli artt. 42 e 23 Cost. e degli artt. 13 e 25 della l.r. Lazio n. 17/2004, nonché difetto assoluto di motivazione, sostenendo che non esiste una base normativa per assoggettare il proprietario non autorizzato e non esercente l’attività estrattiva alle conseguenze dell’inadempimento del precedente gestore. L’appellante ha inoltre sostenuto che gli obblighi derivanti dall’autorizzazione estrattiva e dalla relativa convenzione gravano esclusivamente sul titolare dell’autorizzazione e non si trasferiscono all’acquirente del terreno, in assenza di un onere reale sul bene.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato l’appello inammissibile. Applicando il criterio della ragione più liquida, ha rilevato che la sentenza di primo grado aveva accolto integralmente la domanda della società e aveva annullato gli atti comunali nella parte in cui imponevano alla proprietaria il recupero ambientale, la fideiussione e il cronoprogramma. L’appellante non versava quindi in una situazione di soccombenza, neppure sostanziale: l’appello era formulato in termini dubitativi e mirava a contestare affermazioni motivazionali ulteriori rispetto alla statuizione effettivamente adottata. Il TAR aveva fatto salvo soltanto il riesercizio del potere amministrativo, senza vincolare in modo definitivo la futura individuazione del soggetto obbligato né precludere il successivo sindacato giurisdizionale. Le affermazioni sull’esecuzione in danno non sono entrate nel giudicato in quanto estranee al contenuto decisorio vincolante; la fase esecutiva e gli eventuali strumenti di tutela, compreso il giudizio di ottemperanza, restano comunque circoscritti al perimetro del giudicato formatosi nel giudizio di cognizione. L’appello è stato pertanto dichiarato inammissibile e la società appellante è stata condannata a rifondere a Roma Capitale le spese del grado, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati; nel caso concreto, tuttavia, la decisione di primo grado non ha prodotto un vincolo conformativo ulteriore rispetto all’annullamento degli atti impugnati.

• art. 39 c.p.a.

  Richiamo alle norme del codice di procedura civile applicabili al processo amministrativo, in relazione alla dedotta ultrapetizione.

• art. 99 c.p.c.

  Richiamato dall’appellante insieme al principio di corrispondenza tra domanda e pronuncia.

• art. 112 c.p.c.

  Il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato è richiamato dall’appellante, ma il motivo non viene esaminato nel merito perché l’appello è dichiarato inammissibile per difetto di soccombenza.

• art. 42 Cost.

  Richiamato dall’appellante per sostenere che l’imposizione al proprietario non responsabile di obblighi di recupero ambientale inciderebbe illegittimamente sul diritto di proprietà; la questione non viene esaminata nel merito.

• art. 23 Cost.

  Richiamato dall’appellante per sostenere l’assenza di una base legale per la prestazione patrimoniale consistente nella fideiussione; la questione non viene esaminata nel merito.

• artt. 13 e 25 l.r. Lazio n. 17/2004

  Richiamati dall’appellante in relazione all’individuazione del soggetto obbligato al recupero ambientale e alla limitata responsabilità del proprietario; il Consiglio di Stato non decide tali questioni sostanziali per l’inammissibilità dell’appello.

• Adunanza plenaria n. 5 del 2015

  Il criterio della ragione più liquida consente al giudice di esaminare prioritariamente il profilo decisivo, nel rispetto del tema processuale proposto e dei principi di economia processuale.

Massime di principio

• L’interesse a impugnare una sentenza amministrativa presuppone una situazione di soccombenza, anche sostanziale e non soltanto formale; quando la domanda di primo grado sia stata integralmente accolta, l’appello è inammissibile se non dimostra che la sentenza abbia comunque negato o sottratto al ricorrente una concreta utilità o un bene della vita.
• Non è configurabile soccombenza sostanziale quando la sentenza abbia annullato gli atti impugnati e abbia soltanto fatto salvo il riesercizio del potere amministrativo, lasciando impregiudicata la possibilità di impugnare il futuro provvedimento e di contestare la corretta individuazione del soggetto obbligato.
• L’effetto conformativo del giudicato amministrativo riguarda esclusivamente ciò che è stato deciso nel dispositivo e nella motivazione necessaria a sorreggerlo; le affermazioni ulteriori, non indispensabili alla decisione e riferite a poteri amministrativi o fasi esecutive future, non assumono efficacia vincolante.
• La fase esecutiva e gli strumenti di tutela successivi, incluso il giudizio di ottemperanza, devono svolgersi entro il perimetro del giudicato formatosi nel giudizio di cognizione e non possono essere utilizzati per attribuire efficacia vincolante a statuizioni estranee alla decisione.
• Il giudice può decidere la controversia applicando il criterio della ragione più liquida, esaminando prioritariamente la questione dirimente e prescindendo dall’ordine di trattazione degli altri motivi, nel rispetto del thema decidendum.

Come è indicizzato