Sentenza n. 2374/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato il diniego comunale del 3 giugno 2022 e ha chiesto l'accertamento del diritto alla restituzione di € 84.734,82, oltre interessi, nonché la condanna del Comune al pagamento. La pretesa riguardava il costo della rotatoria realizzata in esecuzione della convenzione integrativa del 2002, relativa alla parte residua non edificata del comparto. La società ha dedotto che le opere del lotto 4 non erano state realizzate, poiché le DIA presentate erano decadute senza inizio dei lavori, e che tanto la convenzione del 2002 quanto i titoli edilizi avevano perso efficacia. Ha sostenuto che il contributo di costruzione e gli oneri di urbanizzazione sono correlati alla concreta trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e che, in mancanza di edificazione, sussisteva l'obbligo restitutorio ai sensi dell'art. 2033 c.c. Ha inoltre dedotto violazione degli artt. 1362, 2033 e 2041 c.c., degli artt. 3 e 11 l. 241/1990, della normativa edilizia statale e regionale, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, errore e travisamento dei presupposti, illogicità, perplessità e contraddittorietà. La società ha contestato anche l'assunto comunale secondo cui il diritto sarebbe prescritto, evidenziando che tale argomento non avrebbe potuto riguardare le somme relative alla convenzione del 2002. Il Comune ha chiesto il rigetto, sostenendo che la prestazione patrimoniale derivava da un'obbligazione convenzionale assunta nell'ambito di un rapporto pubblicistico di pianificazione e non da un contributo imposto direttamente dalla legge.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e le domande di accertamento e condanna. Ha distinto tra il contributo dovuto per il mero rilascio di un titolo edilizio e le prestazioni patrimoniali assunte nell'ambito di una convenzione urbanistica. Nel primo caso, se l'intervento non viene realizzato e manca la trasformazione del territorio o l'aumento del carico urbanistico, può sussistere il diritto alla ripetizione delle somme. Nel caso delle convenzioni urbanistiche, invece, la prestazione trova la propria causa nell'accordo e l'indebito oggettivo non è automaticamente applicabile. La mancata integrale attuazione delle facoltà edificatorie per scelta unilaterale del privato, entro il periodo di efficacia della convenzione, non fa venir meno la causa giustificativa delle opere eseguite o degli oneri sostenuti: il privato ha beneficiato, durante l'efficacia dell'accordo, della potenzialità edificatoria attribuita alle aree e della loro urbanizzazione. Il TAR ha inoltre rilevato che non era stato dimostrato che la rotatoria fosse destinata esclusivamente al lotto non edificato, potendo essa essere funzionale anche alla parte edificata nell'ambito dell'operazione complessiva disciplinata dalla convenzione del 1997 e dalla successiva integrazione. Gli obblighi convenzionali devono essere valutati nel quadro complessivo e nella remuneratività dell'operazione, senza escludere che il privato possa assumere oneri superiori a quelli astrattamente previsti dalla legge. Le spese sono state eccezionalmente compensate.

Norme richiamate

• art. 2033 c.c.

  La ripetizione dell'indebito oggettivo presuppone l'assenza o il venir meno della causa giustificativa della prestazione; tale disciplina non si applica automaticamente alle prestazioni eseguite in adempimento di una valida convenzione urbanistica.

• art. 2041 c.c.

  La norma è stata invocata dalla ricorrente, ma la decisione non ne ha fatto applicazione favorevole, ritenendo giustificata la prestazione dalla convenzione urbanistica.

• art. 11 l. 241/1990

  La disposizione è stata richiamata con riferimento alla natura consensuale della convenzione urbanistica, ma il giudice ha fondato il rigetto sulla causa convenzionale delle prestazioni.

• art. 3 l. 241/1990

  La censura relativa alla motivazione del diniego è stata assorbita dal rigetto nel merito della pretesa restitutoria; la motivazione comunale è risultata comunque coerente con l'assenza del diritto alla restituzione.

• art. 16 d.P.R. 380/2001

  La norma è stata richiamata dalla ricorrente in relazione al contributo di costruzione, ma la fattispecie è stata qualificata come adempimento di obblighi convenzionali.

• art. 19 d.P.R. 380/2001

  La norma è stata richiamata dalla ricorrente nel quadro della disciplina edilizia applicabile, senza incidere sulla qualificazione convenzionale della prestazione.

• art. 44 l.r. Lombardia n. 12/2005

  La disposizione regionale è stata richiamata tra le norme asseritamente violate, ma non ha condotto all'accertamento di un diritto restitutorio.

Massime di principio

• La ripetizione delle somme versate per un intervento edilizio non realizzato può essere riconosciuta quando la prestazione costituisca un contributo imposto per il rilascio del titolo edilizio e venga meno il presupposto della trasformazione del territorio e dell'aumento del carico urbanistico.
• La regola della ripetizione dell'indebito oggettivo non si applica automaticamente alle prestazioni patrimoniali eseguite in adempimento di una valida convenzione urbanistica, poiché la causa dell'obbligazione deriva dall'accordo.
• La mancata integrale attuazione delle facoltà edificatorie per scelta unilaterale del privato, entro la scadenza della convenzione urbanistica, non determina di per sé il venir meno della causa giustificativa delle opere di urbanizzazione o degli oneri convenzionalmente assunti.
• Gli obblighi assunti in una convenzione urbanistica devono essere valutati in rapporto alla complessiva operazione urbanistica e alla sua remuneratività, non isolatamente; il privato può assumere convenzionalmente oneri superiori a quelli direttamente previsti dalla legge.
• La restituzione del costo di un'opera di urbanizzazione convenzionalmente prevista richiede anche la prova che l'opera fosse destinata esclusivamente alla parte dell'intervento non realizzata e non fosse funzionale alla restante operazione urbanistica.

Come è indicizzato