Sentenza n. 6185/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva presentato al GSE numerose Richieste di Verifica e Certificazione relative a interventi di efficienza energetica, inizialmente accolte. Il GSE aveva poi avviato un procedimento di annullamento d'ufficio, chiedendo integrazioni documentali, concesso una proroga parziale e sospeso l'emissione dei TEE, quindi annullato l'accoglimento di 53 RVC e richiesto la restituzione degli incentivi, successivamente rideterminati. A seguito di istanze di riesame, il GSE aveva annullato parzialmente la decadenza per alcune RVC, confermandola per le restanti. La società aveva dedotto, in primo grado e in appello, violazione della legge n. 241/1990, dell'art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, della disciplina sui certificati bianchi, delle Linee guida AEEG EEN 9/11 e delle relative schede tecniche, nonché difetto di istruttoria e motivazione, illogicità, disparità di trattamento, violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, equità, buona fede e legittimo affidamento. In particolare, ha contestato che la decadenza fosse stata fondata sulla mancata produzione di documenti la cui redazione e conservazione non erano previste dalla normativa vigente al momento della presentazione dei progetti e delle RVC.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha esaminato prioritariamente il secondo motivo d'appello in applicazione del principio della ragione più liquida e lo ha ritenuto fondato. Il GSE dispone del potere-dovere di effettuare controlli e di richiedere integrazioni documentali utili ad accertare i presupposti degli incentivi, ma tale potere deve essere esercitato nel rispetto della legge n. 241/1990, dei principi di imparzialità, economicità, trasparenza, proporzionalità, equità e contraddittorio. Ai sensi della delibera AEEG EEN 9/11, i controlli devono riguardare la singola RVC o il singolo progetto, essere effettuati a campione e mirare alla verifica della corretta esecuzione tecnica e amministrativa dell'intervento. Non è consentito trasformare il controllo in un'indagine massiva, invasiva e generalizzata sull'intera attività dell'operatore. In materia di progetti standardizzati, l'obbligo documentale riguarda la conservazione della documentazione idonea a riscontrare quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione, il rispetto dei requisiti tecnici, il numero delle unità fisiche interessate e il possesso delle autorizzazioni o dei permessi richiesti. La clausola generale sull'obbligo di conservazione non consente al GSE di pretendere documenti o dichiarazioni non previsti dalla normativa applicabile al momento della presentazione delle richieste. Poiché la decadenza era stata comminata sulla base della mancata produzione di documenti la cui redazione e conservazione non erano allora obbligatorie, gli atti impugnati sono stati ritenuti illegittimi. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. L'appello è stato accolto, la sentenza del TAR è stata riformata, il ricorso di primo grado è stato accolto e gli atti impugnati sono stati annullati. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 1 l. 241/1990

  I controlli del GSE devono rispettare i principi di imparzialità, economicità, trasparenza e proporzionalità, anche in forza del richiamo ai principi dell'ordinamento comunitario.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato quale parametro degli obblighi di motivazione e della legittimità dell'azione amministrativa.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Richiamato in relazione all'annullamento d'ufficio degli atti di ammissione agli incentivi; l'esercizio del potere non può fondarsi sulla mancata produzione di documenti non previsti dalla disciplina applicabile.

• art. 14 delibera AEEG EEN 9/11

  «controlli a campione»; «idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione»

  I controlli devono essere a campione, riferiti alla singola richiesta o al singolo progetto e limitati alla documentazione prevista e necessaria per verificare la corretta esecuzione tecnica e amministrativa dell'intervento.

• art. 9, comma 1, delibera AEEG EEN 9/11

  Tra gli elementi documentali da conservare rientra il possesso delle autorizzazioni o dei permessi richiesti dalla normativa vigente.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Richiamato quale parte della disciplina legislativa degli incentivi energetici e dei controlli, senza ulteriore specificazione nel passaggio decisivo.

• d.m. 31 gennaio 2014

  Richiamato tra la disciplina applicabile agli incentivi e oggetto delle censure della società, senza autonoma interpretazione nel passaggio decisivo.

• artt. 6 e 10 d.m. 28 dicembre 2012

  Richiamati tra le norme di settore dedotte dalla società, senza autonoma interpretazione nel passaggio decisivo.

• art. 7 d.m. 20 luglio 2004

  Richiamato tra le norme di settore dedotte dalla società, senza autonoma interpretazione nel passaggio decisivo.

• art. 12.3 d.m. 11 gennaio 2017

  Richiamato tra le norme di settore dedotte dalla società, senza autonoma interpretazione nel passaggio decisivo.

Massime di principio

• Il potere del gestore degli incentivi pubblici di svolgere controlli e richiedere integrazioni documentali deve essere esercitato entro i limiti della disciplina vigente al momento della presentazione della domanda e del progetto; non può fondare una decadenza sulla mancata produzione di documenti la cui redazione o conservazione non era allora prevista.
• I controlli sui progetti incentivati devono essere effettuati a campione, in contraddittorio e secondo criteri di equità, riferendosi alla singola richiesta o al singolo progetto e non all'intera attività dell'operatore economico.
• L'obbligo di conservazione documentale finalizzato ai controlli non attribuisce all'amministrazione un potere illimitato di pretendere qualsiasi documento utile a verificare l'attendibilità delle dichiarazioni, quando la richiesta non trovi fondamento nella normativa applicabile.
• È illegittima la decadenza da incentivi pubblici quando sia disposta esclusivamente per il mancato assolvimento di un obbligo documentale non previsto dalla disciplina vigente alla data della richiesta di incentivazione.

Come è indicizzato