Cassazione Civile, Ordinanza n. 28526/2022 del 30/09/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce dal fatto che, nell'ambito di un accordo integrativo regionale per la medicina generale, alcuni compensi previsti per specifiche attività organizzative e assistenziali (tra cui nuclei di cure primarie, personale addetto e assistenza domiciliare integrata) erano stati ridotti unilateralmente dall'azienda sanitaria per esigenze di contenimento della spesa e di rispetto dei tetti fissati nel piano di rientro regionale. Il medico convenzionato ha ottenuto decreto ingiuntivo per il pagamento dell'importo intero; l'azienda ha proposto opposizione, respinta sia in primo grado sia in appello. In cassazione l'azienda ha articolato sette motivi: violazione della normativa sul contenimento della spesa sanitaria e sulla programmazione regionale; errata lettura degli atti regionali e commissariali che, secondo la ricorrente, avrebbero imposto o comunque consentito la riduzione unilaterale dei compensi; violazione delle regole sulla formazione del consenso contrattuale, sostenendo che l'adesione del medico alle prestazioni facoltative e incentivate avrebbe potuto comportare un nuovo accordo; violazione della disciplina collettiva nazionale e integrativa che, a suo dire, qualificava i compensi come incentivi volontari e non come corrispettivi indisponibili; violazione delle norme sulla contrattazione collettiva del pubblico impiego, con tesi di nullità delle clausole incompatibili con la programmazione economica; infine, censura sulla disapplicazione degli atti amministrativi regionali e aziendali che avevano operato il taglio.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto ammissibile l'impugnazione, ma infondati tutti i motivi, richiamando un orientamento già consolidato secondo cui, nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, gli aspetti economici sono regolati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi e le esigenze di rientro dal disavanzo non autorizzano la singola ASL a ridurre unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione. La Corte ha precisato che gli atti di contenimento della spesa impongono il rispetto delle procedure negoziali e non possono trasformarsi in un potere autoritativo della ASL sul contenuto del rapporto convenzionale; ha inoltre escluso che il comportamento concludente del medico potesse valere come accettazione di nuove condizioni, trattandosi di un ambito in cui il singolo rapporto deve conformarsi alla disciplina collettiva. Ne è seguita la condanna della ricorrente alla rifusione delle spese di legittimità e l'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  Richiamata dalla ricorrente per sostenere il contenimento della spesa sanitaria; la Corte ha chiarito che tali disposizioni non consentono alla singola ASL di incidere unilateralmente sui compensi fissati dalla contrattazione collettiva.

• Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, art. 6

  Invocata per il quadro di contenimento della spesa e di rientro dal disavanzo; non ritenuta idonea a fondare un potere unilaterale di riduzione dei compensi.

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  Richiamata nel quadro normativo di pianificazione finanziaria; non vale a derogare alla disciplina collettiva del rapporto convenzionale.

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  Inserita tra le norme sul rientro sanitario; la Corte ne esclude un effetto di attribuzione alla ASL di un potere autoritativo sui compensi.

• L. n. 191 del 2009, art. 2, commi 71 e 72

  Richiamata come conferma che il contenimento della spesa va perseguito mediante contrattazione e ridimensionamento dei pertinenti fondi, non con interventi unilaterali sul trattamento economico.

• art. 12 preleggi

  Evocato dalla ricorrente; la Corte non ne ricava un diverso esito, ribadendo la centralità della contrattazione collettiva.

• artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  Richiamati per sostenere l'integrazione e la nullità delle clausole incompatibili; la Corte afferma che le clausole collettive restano vincolanti nei limiti della rispettiva competenza e che non è configurabile una riduzione unilaterale del compenso da parte della ASL.

• art. 1326 c.c.

  La Corte esclude che il comportamento del medico integri accettazione di una nuova proposta economica, perché il singolo rapporto non può derogare al contenuto fissato dalla contrattazione collettiva.

• Accordo collettivo nazionale 23 marzo 2005 per la medicina generale, art. 54

  La Corte lo considera parte della disciplina economica del rapporto convenzionale, vincolante per i contratti individuali e non unilateralmente modificabile dalla ASL.

• Accordo integrativo regionale Abruzzo, art. 5

  Ritenuto fonte del diritto al compenso nella misura integrale per le attività oggetto di causa; la riduzione unilaterale operata dalla ASL è illegittima.

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 40

  Le pubbliche amministrazioni devono adempiere agli obblighi assunti con i contratti collettivi dalla data della sottoscrizione definitiva; la norma non giustifica il taglio unilaterale del compenso.

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 40

  La nullità riguarda le clausole della contrattazione integrativa solo se geneticamente incompatibili con vincoli o strumenti di programmazione; non legittima una riduzione successiva e unilaterale da parte della ASL.

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 40

  Il potere unilaterale della parte pubblica è eccezionale e provvisorio, nei limiti della sessione negoziale e dell'ambito di competenza della contrattazione.

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 40 bis

  Richiamato nel sesto motivo; la Corte non vi riconosce un fondamento del potere di riduzione unilaterale dei compensi.

• L. n. 2248 del 1865, allegato E, artt. 4 e 5

  La Corte esclude la disapplicazione degli atti aziendali di riduzione perché tali atti non sono espressione di potestà autoritativa, ma di un comportamento privatistico nell'ambito del rapporto convenzionale.

• d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater

  Dà luogo, in caso di rigetto, all'obbligo dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, se dovuto.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, la disciplina economica è dettata dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, che vincolano i rapporti individuali e non possono essere modificati unilateralmente dalla singola azienda sanitaria.
• Le esigenze di contenimento della spesa pubblica e di rientro dal disavanzo sanitario devono essere perseguite attraverso gli strumenti e le procedure della contrattazione collettiva, non mediante riduzioni unilaterali dei compensi già stabiliti.
• Le disposizioni di programmazione finanziaria e di rientro sanitario non attribuiscono alla ASL un potere autoritativo di rinegoziare in peius il compenso del professionista convenzionato; l'atto di riduzione resta un comportamento privatistico, assimilabile all'inadempimento parziale.
• Il comportamento concludente del singolo professionista non può essere valorizzato come accettazione di nuove condizioni economiche quando il contenuto del rapporto è riservato alla contrattazione collettiva e ai relativi livelli di competenza.
• La nullità prevista per la contrattazione integrativa riguarda solo le clausole geneticamente incompatibili con i vincoli legali o con la programmazione economica; non consente di legittimare interventi unilaterali successivi della parte pubblica su istituti riservati alla negoziazione collettiva.
• Gli atti aziendali di riduzione del compenso non sono suscettibili di disapplicazione ex L. n. 2248 del 1865, allegato E, quando non esprimono esercizio di potestà amministrativa, ma incidono sul rapporto convenzionale su un piano di parità.

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