Sentenza n. 114/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

La società ha chiesto, in via principale, l'accertamento della formazione del silenzio assenso sull'istanza presentata nel 2008, integrata e rinnovata nel 2021, ai sensi dell'art. 5, comma 4, d.P.R. 542/1994 e dell'art. 20 l. 241/1990. In subordine ha domandato l'ottemperanza alla sentenza del TAR Campania n. 60/2023, passata in giudicato, nonché l'annullamento del silenzio-inadempimento formatosi sull'istanza e la nomina di un commissario ad acta. Ha inoltre chiesto il risarcimento del danno per il ritardato rilascio dell'autorizzazione, comprendente il lucro cessante derivante dalle prestazioni diagnostiche non eseguite, il mancato riconoscimento di un adeguato tetto di spesa e la perdita di agevolazioni fiscali. I motivi dedotti hanno riguardato la violazione dell'art. 5, comma 4, d.P.R. 542/1994, della d.G.R.C. n. 1469/2008, dell'art. 20 l. 241/1990 e dell'art. 2 l. 241/1990, degli artt. 31 e 117 c.p.a., nonché lo sviamento, l'ingiustizia manifesta e la disparità di trattamento. La società ha sostenuto che le amministrazioni avessero reiterato dinieghi illegittimi, fondati su una valutazione del fabbisogno sanitario non aggiornata e non riferita alla concreta carenza del servizio nel Distretto 31. La domanda risarcitoria è stata successivamente quantificata in euro 450.000,00, di cui euro 300.000,00 per il mancato tetto di spesa di struttura ed euro 150.000,00 per le prestazioni private non effettuate.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile, per sopravvenuto difetto di interesse, la domanda di accertamento del silenzio assenso, poiché nel corso del giudizio la Regione ha rilasciato l'autorizzazione con decreto dirigenziale n. 221 del 7 marzo 2024. Ha dichiarato cessata la materia del contendere sulle domande di ottemperanza alla sentenza n. 60/2023 e di accertamento del silenzio-inadempimento, essendo intervenuto il provvedimento autorizzatorio. Ha invece esaminato la domanda risarcitoria, ritenendo sussistente la responsabilità della Regione e dell'ASL. Le precedenti sentenze del TAR avevano accertato l'illegittimità dei dinieghi, in particolare del provvedimento del 1° giugno 2022, adottato in apparente ottemperanza a una precedente decisione ma basato su un'istruttoria lacunosa, su dati non aggiornati e sulla mancata considerazione dell'assenza di strutture erogatrici nel Distretto 31. Le amministrazioni non hanno dimostrato circostanze idonee a integrare errore scusabile o a escludere la colpa. È stato riconosciuto il nesso causale tra la condotta amministrativa e il ritardato conseguimento dell'autorizzazione, pur con il concorso colposo della società ai sensi dell'art. 1227 c.c., per avere attivato tardivamente gli strumenti di tutela, sollecitando il procedimento solo nel 2021 nonostante l'istanza originaria del 2008. La quantificazione richiesta non è stata accolta integralmente perché non considerava la presenza sul mercato di altri operatori autorizzati e perché parte del danno era rimasta priva di prova. Il TAR ha quindi individuato, ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a., i criteri per la proposta risarcitoria: differenza tra il fatturato medio e il minor fatturato degli operatori autorizzati all'utilizzo di apparecchiature analoghe nel periodo dal 1° giugno 2022 al rilascio dell'autorizzazione del 7 marzo 2024, detrazione dei costi di gestione e manutenzione non sostenuti, rivalutazione monetaria e interessi fino al soddisfo. È stato escluso il danno da perdita di agevolazioni fiscali per mancata dimostrazione. Le amministrazioni sono state condannate anche alle spese di lite, liquidate in euro 2.000,00 a carico della Regione e euro 2.000,00 a carico dell'ASL.

Norme richiamate

• art. 5, comma 4, d.P.R. 542/1994

  La domanda di silenzio assenso è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse dopo il rilascio dell'autorizzazione; il precedente giudizio aveva escluso che il meccanismo si fosse formato, ritenendo necessaria la preventiva valutazione del fabbisogno regionale.

• art. 20 l. 241/1990

  Richiamato quale base della domanda di accertamento del silenzio assenso, dichiarata improcedibile per il sopravvenuto rilascio dell'autorizzazione.

• art. 2 l. 241/1990

  Richiamato in relazione all'obbligo dell'amministrazione di concludere il procedimento autorizzatorio.

• art. 8-ter, comma 3, d.lgs. 502/1992

  La precedente decisione aveva ritenuto illegittimo il blocco indefinito dell'accesso di un nuovo operatore al mercato sanitario in assenza di una concreta e attuale valutazione del fabbisogno.

• art. 31 c.p.a.

  Richiamato per la domanda di annullamento del silenzio-inadempimento, divenuta improcedibile o priva di oggetto per il sopravvenuto rilascio dell'autorizzazione.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Utilizzato per fissare i criteri cui le amministrazioni devono attenersi nella formulazione della proposta risarcitoria, non essendo stata accolta la quantificazione proposta dalla ricorrente.

• art. 114 c.p.a.

  Richiamato per la domanda di ottemperanza alla precedente sentenza, rispetto alla quale è stata dichiarata la cessazione della materia del contendere.

• art. 1227 c.c.

  Rilevato quale fondamento del concorso colposo della società danneggiata per la tardiva attivazione degli strumenti di tutela.

Massime di principio

• La reiterazione di un diniego apparentemente adottato in esecuzione di una precedente sentenza non esclude la responsabilità dell'amministrazione quando il nuovo provvedimento riproduca un'istruttoria lacunosa, utilizzi dati non aggiornati e non consideri gli specifici elementi fattuali indicati dal giudice come decisivi.
• In materia di autorizzazioni sanitarie, la valutazione del fabbisogno deve essere concreta, attuale e adeguatamente istruita; non può tradursi in un blocco indefinito dell'accesso di nuovi operatori al mercato fondato sull'inerzia dell'amministrazione nel determinare il fabbisogno territoriale.
• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per il ritardato rilascio di un'autorizzazione richiede l'ingiustizia del danno, il nesso causale, la prova del pregiudizio e l'elemento soggettivo della colpa; l'amministrazione deve allegare e dimostrare eventuali circostanze di complessità, incertezza normativa o contrasto giurisprudenziale idonee a integrare l'errore scusabile.
• Il ritardo del privato nell'attivare gli strumenti di tutela può integrare concorso colposo ai sensi dell'art. 1227 c.c. e incidere sulla quantificazione del risarcimento, senza necessariamente escludere la responsabilità dell'amministrazione.
• Quando il lucro cessante derivante dal ritardato rilascio di un'autorizzazione non sia determinabile sulla base della quantificazione proposta, il giudice può fissare, ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a., criteri fondati sul differenziale di fatturato rispetto a operatori analoghi, detraendo i costi non sostenuti e riconoscendo rivalutazione e interessi; il danno non provato non può essere liquidato.
• Il rilascio dell'autorizzazione nel corso del giudizio determina l'improcedibilità della domanda di accertamento del silenzio assenso per sopravvenuto difetto di interesse e la cessazione della materia del contendere sulle domande di ottemperanza o di annullamento del silenzio-inadempimento aventi il medesimo oggetto.

Come è indicizzato