Corte di giustizia, Sentenza C-600/16

Reinscrizione della National Iranian Tanker Company nelle misure restrittive contro l’Iran

La pronuncia riguarda un’impugnazione proposta dalla National Iranian Tanker Company (NITC) contro la sentenza del Tribunale che aveva confermato la legittimità della sua reinscrizione negli elenchi UE delle persone ed entità assoggettate a congelamento di capitali e risorse economiche. La causa si inserisce nel quadro delle misure restrittive dell’Unione nei confronti della Repubblica islamica dell’Iran, collegate al rischio di proliferazione nucleare e al settore energetico iraniano.

Fatti e procedimento precedente

La NITC, società iraniana specializzata nel trasporto di petrolio greggio e gas, era stata inizialmente iscritta negli elenchi nel 2012 con il motivo del controllo di fatto da parte del governo iraniano e del sostegno finanziario a quest’ultimo. Con sentenza del 3 luglio 2014, il Tribunale aveva annullato quella prima iscrizione per insufficienza di prova, ritenendo non suffragate le affermazioni del Consiglio. Nel 2015 il Consiglio ha però reinscritto la NITC negli elenchi, questa volta richiamando due motivi: sostegno finanziario al governo iraniano tramite alcuni azionisti pubblici e sostegno logistico mediante il trasporto di petrolio iraniano.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama il sistema sanzionatorio UE contro l’Iran costruito, tra l’altro, sulla decisione 2010/413/PESC e sul regolamento n. 267/2012, come modificati dalla decisione 2012/35/PESC, dalla decisione 2012/635/PESC e dal regolamento n. 1263/2012. Centrale è il criterio di iscrizione di cui all’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413/PESC e all’articolo 23, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 267/2012, relativo alle persone ed entità che forniscono sostegno al governo iraniano, anche finanziario, logistico o materiale. La Corte considera anche la risoluzione 1929 (2010) e la risoluzione 2231 (2015) del Consiglio di sicurezza ONU, nonché il piano d’azione congiunto e il piano d’azione congiunto globale.

Ricevibilità dell’impugnazione

Il Consiglio sosteneva che la NITC non avesse più interesse a impugnare, dato che le misure restrittive erano state poi sospese o cancellate nel 2015-2016. La Corte respinge l’eccezione, ribadendo che chi è stato inserito in un elenco sanzionatorio conserva almeno un interesse morale all’annullamento dell’iscrizione, per ottenere il riconoscimento dell’illegittimità e per tutelare la propria reputazione, anche se nel frattempo le misure sono cessate.

Primo motivo: cosa giudicata, certezza del diritto, legittimo affidamento e tutela giurisdizionale effettiva

La NITC sosteneva che, dopo l’annullamento della prima iscrizione, il Consiglio non potesse reinscriverla fondandosi su elementi di fatto già disponibili o su qualificazioni giuridiche che avrebbe potuto invocare sin dall’inizio. La Corte ricorda che l’autorità di cosa giudicata copre solo i punti di fatto e di diritto effettivamente o necessariamente decisi nella precedente sentenza definitiva. Poiché la sentenza del 2014 aveva annullato la prima iscrizione per insufficienza di prova, ma non aveva escluso che il Consiglio potesse successivamente utilizzare altri elementi probatori o un diverso tipo di sostegno, non vi era violazione della cosa giudicata.

La Corte aggiunge che la decisione iniziale non poteva generare un legittimo affidamento nel senso che il Consiglio non avrebbe più potuto adottare nuove misure sulla base di altri motivi o prove. Neppure l’articolo 47 della Carta impedisce al Consiglio di adottare una nuova decisione restrittiva, poiché la tutela giurisdizionale effettiva garantisce il controllo giudiziario dell’atto, non l’impossibilità di emanare un nuovo atto legittimo dopo un annullamento.

Secondo e quarto motivo: interpretazione del criterio di sostegno al governo iraniano e proporzionalità

La Corte affronta congiuntamente i motivi relativi all’interpretazione del criterio di iscrizione e alla sua pretesa illegittimità per sproporzione. Conferma che il criterio di sostegno al governo iraniano comprende attività proprie dell’entità interessata che, pur non avendo un legame diretto con la proliferazione nucleare, sono idonee a favorirla fornendo al governo risorse o facilitazioni materiali, finanziarie o logistiche.

In questo quadro, il termine "logistico" non si limita al trasporto in senso stretto, ma include l’organizzazione e la messa a disposizione dei mezzi necessari a un’attività. Pertanto, l’importanza delle attività della NITC nel trasporto del petrolio iraniano può costituire sostegno logistico al governo iraniano, che controlla quel settore e beneficia delle relative risorse. Il collegamento tra settore energetico e proliferazione nucleare è inoltre già presupposto dal legislatore dell’Unione e dalla risoluzione 1929.

La Corte respinge anche l’argomento secondo cui il piano d’azione congiunto e gli atti di attuazione avrebbero reso incompatibile la reinscrizione: tali strumenti hanno sospeso taluni divieti sul trasporto di petrolio, ma non hanno modificato i criteri per le misure individuali né eliminato l’obiettivo di contrasto alla proliferazione nucleare. Infine, l’interpretazione adottata non è sproporzionata, perché il criterio resta limitato a forme di sostegno sufficientemente rilevanti per contribuire alle attività di proliferazione, e non a qualsiasi attività economica in astratto.

Terzo motivo: diritti di proprietà, reputazione e libertà d’impresa

La NITC contestava anche la proporzionalità delle conseguenze della reinscrizione sui suoi diritti di proprietà, reputazione e libertà di impresa. La Corte osserva che tali diritti non sono assoluti e possono subire limitazioni giustificate da un obiettivo di interesse generale, quale la lotta alla proliferazione nucleare e la tutela della pace e sicurezza internazionali.

Le restrizioni erano inoltre circoscritte ad alcuni attivi e accompagnate da eccezioni che consentivano lo sblocco di fondi per spese essenziali o per specifici contratti. Quanto al danno reputazionale, il Consiglio non aveva affermato un coinvolgimento diretto della NITC nella proliferazione, sicché il pregiudizio alla reputazione risultava attenuato. La Corte conferma quindi che le misure non erano sproporzionate.

Decisione

La Corte respinge integralmente l’impugnazione della NITC e la condanna alle spese, oltre a quelle sostenute dal Consiglio. La decisione conferma la possibilità per il Consiglio di reinscrivere un soggetto in un elenco sanzionatorio sulla base di un nuovo impianto motivazionale e probatorio, anche se riferito a fatti già esistenti al momento della prima iscrizione, purché la nuova decisione sia distinta e giuridicamente autonoma rispetto a quella annullata.

Principi affermati

La pronuncia ribadisce che:

• l’autorità di cosa giudicata impedisce solo di rimettere in discussione ciò che è stato effettivamente deciso;
• il legittimo affidamento non sorge per il solo fatto di una precedente iscrizione o del suo annullamento;
• l’articolo 47 della Carta non esclude nuove misure restrittive adottate dopo un annullamento giudiziale;
• il sostegno logistico al governo iraniano può derivare da attività di trasporto di petrolio di rilevanza significativa;
• il piano d’azione congiunto non sopprime, di per sé, la base giuridica delle misure restrittive individuali.