Corte di giustizia, Sentenza C-248/17

Impugnazione della Bank Tejarat contro la reinscrizione in elenco per misure restrittive contro l’Iran

La causa riguarda un’impugnazione ex articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea proposta dalla Bank Tejarat avverso la sentenza del Tribunale che aveva respinto il suo ricorso di annullamento contro la decisione (PESC) 2015/556 e il regolamento di esecuzione (UE) 2015/549, nella parte in cui la reinscrivevano negli elenchi UE di congelamento dei capitali e delle risorse economiche. La controversia si inserisce nel regime sanzionatorio dell’Unione nei confronti dell’Iran, con particolare riferimento al sostegno al governo iraniano e al coinvolgimento in attività connesse a beni e tecnologie vietati.

Contesto normativo e misure restrittive contro l’Iran

La Corte ricostruisce il quadro internazionale e unionale: la risoluzione 1929 (2010) del Consiglio di sicurezza ONU, che evidenziava il potenziale nesso tra proventi del settore energetico iraniano e finanziamento delle attività nucleari; il piano d’azione congiunto globale del 14 luglio 2015; e la risoluzione 2231 (2015), che ne approvava l’attuazione. Sul piano UE, vengono richiamate la decisione 2010/413/PESC e il regolamento n. 267/2012, poi modificati, in particolare, dalla decisione 2012/35/PESC, dalla decisione 2012/635/PESC e dal regolamento n. 1263/2012. In tali atti, il criterio di iscrizione includeva sia il sostegno ad attività nucleari sensibili, anche tramite coinvolgimento nell’approvvigionamento di beni e tecnologie vietati, sia il sostegno al governo iraniano, anche di natura finanziaria, logistica o materiale.

Fatti, prima iscrizione, annullamento e reinscrizione

Bank Tejarat è una banca iraniana. Nel 2012 fu inizialmente iscritta negli elenchi UE con motivazioni legate al presunto sostegno diretto agli sforzi nucleari iraniani e all’aiuto ad altre entità per eludere le sanzioni. Con sentenza del 22 gennaio 2015, il Tribunale annullò quella prima iscrizione, ritenendo che il Consiglio non avesse dimostrato la fondatezza dei motivi addotti. Successivamente, il 7 aprile 2015, il Consiglio procedette a una nuova iscrizione della banca, questa volta motivandola con il sostegno significativo al governo iraniano mediante servizi e risorse finanziarie per progetti nel settore petrolifero e del gas, nonché con il coinvolgimento nell’acquisto di beni e tecnologie vietati.

Ricevibilità dell’impugnazione e interesse ad agire

Il Consiglio sosteneva la mancanza di interesse della ricorrente, poiché le misure erano state poi sospese o cancellate nell’ambito dell’attuazione del piano d’azione congiunto globale. La Corte respinge tale eccezione: anche dopo la cancellazione o la sospensione delle misure, la persona o entità iscritta mantiene un interesse quantomeno morale a ottenere l’annullamento della propria iscrizione, per ragioni attinenti alla reputazione. L’impugnazione è quindi dichiarata ricevibile.

Primo e secondo motivo: valutazione delle prove e onere della prova

La Bank Tejarat lamentava che il Tribunale avesse snaturato le prove e invertito l’onere della prova, attribuendo eccessivo valore a articoli di stampa e scarso valore alla testimonianza del suo direttore. La Corte ricorda che, in sede di impugnazione, non le compete una nuova valutazione dei fatti o delle prove, salvo snaturamento manifestamente risultante dagli atti. Nel controllo delle misure restrittive, il giudice dell’Unione deve verificare che gli atti poggino su una base fattuale sufficientemente solida e che sia l’istituzione dell’Unione a dover provare i motivi di iscrizione. Nel caso concreto, il Tribunale aveva effettivamente esaminato l’insieme delle prove prodotte da entrambe le parti e aveva motivato perché la testimonianza del direttore non bastava a infirmare gli elementi addotti dal Consiglio. Nessun snaturamento è stato dimostrato.

Terzo motivo: sostegno al governo iraniano e approvvigionamento di beni vietati

La Corte conferma che il criterio del sostegno al governo iraniano, di cui all’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413, come modificata, e all’articolo 23, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 267/2012, comprende attività proprie dell’entità interessata idonee a favorire la proliferazione nucleare perché forniscono al governo iraniano risorse o facilitazioni materiali, finanziarie o logistiche. Il Tribunale aveva accertato che Bank Tejarat finanziava progetti su larga scala nel settore petrolifero e del gas, in un settore normativamente collegato alla proliferazione. Da ciò discendeva legittimamente la qualificazione del suo comportamento come sostegno al governo iraniano; non era decisivo stabilire se tale sostegno fosse diretto o indiretto.

Quanto al secondo profilo, relativo al coinvolgimento nell’approvvigionamento di beni e tecnologie vietati, la Corte osserva che, anche a voler supporre errata tale valutazione, il motivo non sarebbe decisivo: quando almeno un motivo di iscrizione è sufficientemente preciso, concreto e dimostrato, la legittimità della misura resta ferma. Dunque l’eventuale errore sul secondo criterio non poteva portare all’annullamento degli atti impugnati.

Quarto motivo: articolo 266 TFUE, cosa giudicata, tutela giurisdizionale effettiva e diritti fondamentali

La Bank Tejarat sosteneva che il Consiglio non potesse reinscriverla sulla base di motivi che avrebbero potuto essere invocati già nella prima iscrizione, e che ciò violasse l’articolo 266 TFUE, l’autorità di cosa giudicata, la certezza del diritto, la tutela giurisdizionale effettiva, la buona amministrazione, il divieto di sviamento di potere e i suoi diritti fondamentali. La Corte respinge questa impostazione. L’articolo 266 TFUE impone di adottare i provvedimenti necessari per dare esecuzione a una sentenza di annullamento, ma non vieta che l’istituzione adotti un nuovo atto fondato su motivi diversi, purché compatibile con la sentenza e con i suoi motivi essenziali.

Quanto all’autorità di cosa giudicata, essa copre solo i punti di fatto e di diritto effettivamente o necessariamente decisi nella precedente sentenza. Nel caso di specie, la sentenza del 22 gennaio 2015 aveva annullato la prima iscrizione per insufficienza della prova, non perché il Consiglio fosse in astratto precluso dal valorizzare altri elementi o da fondare una nuova iscrizione su altri criteri. Di conseguenza, la nuova iscrizione su basi diverse non violava la cosa giudicata. Analogamente, la tutela giurisdizionale effettiva non impedisce l’adozione di un nuovo atto lesivo suscettibile di impugnazione autonoma; il soggetto interessato conserva la possibilità di contestarlo in giudizio e di ottenere, se del caso, risarcimento del danno.

La Corte aggiunge che la ricorrente non ha dimostrato né violazione dell’articolo 41 della Carta né sviamento di potere, né, per derivazione, violazione del diritto di proprietà o del principio di proporzionalità. Il Consiglio persegueva gli obiettivi propri del regime sanzionatorio e non vi erano indizi oggettivi di finalità estranee o elusione della procedura.

Dispositivo e principio applicato

La Corte respinge integralmente l’impugnazione e condanna la Bank Tejarat alle spese. Il nucleo della decisione è che una nuova iscrizione in elenco, fondata su criteri e motivi differenti da quelli annullati, è ammissibile anche quando si basa su fatti già esistenti o disponibili, purché l’istituzione UE svolga un riesame effettivo e fornisca una base fattuale sufficiente per la nuova misura.