Sentenza n. 5038/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

I dipendenti ANAC assunti dopo il 7 aprile 2020 hanno appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva accolto solo in parte il ricorso contro la delibera ANAC n. 599 del 2024. La delibera prevedeva, per il personale in servizio al 7 aprile 2020, il diritto di opzione tra il regime dell’indennità di fine rapporto (IFR) e quello del trattamento di fine rapporto (TFR) integrato da previdenza complementare, nonché una riduzione del 30 per cento dell’IFR rispetto alla disciplina precedente, compensata per il periodo transitorio 2020-2024. Gli appellanti hanno dedotto: la violazione dell’art. 57 del regolamento ANAC, che subordinava la disciplina del trattamento di quiescenza e previdenza a un accordo con le organizzazioni sindacali; l’illegittimo esercizio di un potere unilaterale già esercitato con la delibera n. 87 del 2020; la violazione del divieto di reformatio in peius; la lesione del legittimo affidamento e del principio di irretroattività; la violazione dell’art. 3 Cost. per la disparità di trattamento tra dipendenti assunti prima e dopo il 7 aprile 2020 e tra dipendenti ancora in servizio e dipendenti cessati nel periodo 2020-2024. L’ANAC ha proposto appello incidentale contro il capo della sentenza che aveva ritenuto irragionevole la disparità di trattamento tra il personale assunto prima e dopo il 7 aprile 2020, sostenendo che tale data coincideva con quella dell’accordo collettivo AGCM assunto come riferimento e che la differenziazione tutelava l’affidamento maturato dai dipendenti già in servizio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale e accolto quello incidentale, riformando la sentenza del TAR e respingendo integralmente il ricorso di primo grado. Ha ritenuto legittima la disciplina unilaterale e transitoria adottata dall’ANAC in assenza di accordo sindacale. L’art. 40, comma 3-ter, del d.lgs. n. 165 del 2001, quale attuazione dell’art. 97 Cost., consente all’amministrazione di adottare una regolamentazione provvisoria per evitare vuoti normativi e incertezze pregiudizievoli per la funzionalità amministrativa, mentre proseguono le trattative sindacali. La facoltà non era stata consumata dalla precedente delibera n. 87 del 2020, avente funzione limitata agli accantonamenti e non costituente una disciplina generale, neppure provvisoria. Il rinvio alla disciplina dell’AGCM contenuto nel regolamento ANAC imponeva soltanto di mutuare i criteri di riferimento, tenendo conto delle specifiche esigenze funzionali e organizzative dell’ANAC, senza imporre una piena equiparazione né l’applicazione delle medesime percentuali di calcolo dell’IFR. Non è stata ravvisata una reformatio in peius illegittima, né una lesione dell’affidamento o un effetto retroattivo: la riduzione del 30 per cento riguardava diritti in via di maturazione e non prestazioni già erogate, mentre la misura compensativa prevista dalla delibera neutralizzava la differenza per il periodo 1 gennaio 2020-31 dicembre 2024. Quanto alla disparità tra personale assunto prima e dopo il 7 aprile 2020, il Consiglio di Stato ha ritenuto ragionevole la decorrenza differenziata della riforma, rientrante nella discrezionalità dell’amministrazione e funzionale all’equilibrio finanziario. Il sindacato giudiziale era limitato alla verifica della manifesta irragionevolezza, non ravvisata nel caso concreto. Le spese del doppio grado sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 52-quater d.l. n. 50/2017

  Attribuisce all’ANAC il compito di definire con proprio regolamento l’ordinamento giuridico ed economico del personale.

• art. 57 del regolamento ANAC sull’ordinamento giuridico ed economico del personale

  Prevede che il trattamento di quiescenza e previdenza sia definito secondo i criteri della disciplina vigente per l’AGCM, previo accordo con le organizzazioni sindacali; non impedisce, in assenza di accordo, una disciplina unilaterale e transitoria.

• art. 1, comma 3, del regolamento ANAC sull’ordinamento giuridico ed economico del personale

  il trattamento giuridico ed economico del personale e l’ordinamento delle carriere sono stabiliti in base ai criteri fissati dalla disciplina vigente in materia di rapporto di lavoro dei dipendenti dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) tenuto conto delle specifiche esigenze funzionali ed organizzative dell’Autorità

  Il rinvio alla disciplina AGCM riguarda i criteri e non comporta una piena parificazione; l’ANAC conserva autonomia organizzativa.

• art. 40, comma 3-ter, d.lgs. n. 165/2001

  In caso di mancato accordo sindacale consente una regolamentazione provvisoria e unilaterale dell’amministrazione, per evitare vuoti normativi e pregiudizi alla funzionalità amministrativa.

• art. 97 Cost.

  Costituisce il fondamento costituzionale del principio secondo cui l’amministrazione può adottare una disciplina provvisoria per assicurare continuità e funzionalità dell’azione amministrativa in assenza di accordo.

• art. 3 Cost.

  La differenziazione temporale tra categorie di dipendenti è legittima se non manifesta irragionevolezza; nel caso concreto la decorrenza del 7 aprile 2020 è stata ritenuta ragionevole.

• legge 8 agosto 1995, n. 335

  Richiamata quale esempio di intervento legislativo che ha introdotto il sistema di calcolo contributivo e conferma la possibilità di riformare pro futuro i regimi previdenziali.

• legge 22 dicembre 2011, n. 214

  Richiamata quale esempio di estensione dell’applicazione del sistema contributivo.

Massime di principio

• In assenza di accordo con le organizzazioni sindacali, l’amministrazione può adottare una disciplina provvisoria e unilaterale della materia oggetto di negoziazione quando il vuoto regolatorio comprometta la certezza dei rapporti e la funzionalità dell’azione amministrativa, purché la disciplina resti effettivamente temporanea e siano proseguite le trattative.
• Il rinvio regolamentare alla disciplina economica e giuridica di un’altra autorità, quando formulato mediante il riferimento ai criteri applicabili e alle specifiche esigenze funzionali e organizzative dell’amministrazione destinataria, non impone una piena equiparazione dei trattamenti né esclude l’autonomia organizzativa di quest’ultima.
• La modifica pro futuro di un regime previdenziale non viola di per sé il legittimo affidamento o il divieto di reformatio in peius quando incide su diritti ancora in via di maturazione, non modifica prestazioni già erogate, persegue esigenze di equilibrio finanziario e rispetta i parametri di ragionevolezza e bilanciamento degli interessi.
• La previsione di una decorrenza differenziata per una riforma previdenziale costituisce una scelta fisiologica della disciplina transitoria e può essere sindacata dal giudice amministrativo soltanto sotto il profilo della manifesta irragionevolezza.
• Una misura compensativa riferita al periodo transitorio può neutralizzare la disparità economica derivante dalla riduzione del trattamento futuro e impedire che la disciplina riformata determini una disparità irragionevole rispetto a prestazioni già corrisposte o a situazioni pregresse.

Come è indicizzato