Corte di giustizia, Sentenza C-493/17

Validità del PSPP della BCE e divieto di finanziamento monetario

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Bundesverfassungsgericht sulla validità della decisione BCE 2015/774, che istituisce il Public Sector Purchase Programme (PSPP), poi modificata dalle decisioni 2015/2464, 2016/702 e 2017/100. Il giudizio nasce da ricorsi costituzionali in Germania contro il programma e contro l’inerzia delle autorità tedesche rispetto alla sua attuazione.

Parti e contesto del procedimento principale

Nel procedimento principale sono ricorrenti Heinrich Weiss e altri, Bernd Lucke e altri, Peter Gauweiler, Johann Heinrich von Stein e altri. Sono intervenuti il governo federale tedesco, il Bundestag e la Deutsche Bundesbank. I ricorrenti sostenevano che il PSPP eccedesse le competenze della BCE, violasse il divieto di finanziamento monetario e pregiudicasse l’identità costituzionale tedesca.

Normativa e decisioni rilevanti

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 119 TFUE, sulla politica economica e monetaria dell’Unione;
• l’articolo 123 TFUE, sul divieto di finanziamento monetario;
• l’articolo 125 TFUE, sul divieto di bail-out;
• l’articolo 127 TFUE e l’articolo 282 TFUE, sul mandato del SEBC e della BCE;
• l’articolo 296, secondo comma, TFUE, sull’obbligo di motivazione;
• l’articolo 5, paragrafi 2 e 4, TUE, sul principio di attribuzione e di proporzionalità;
• il Protocollo n. 4 sul SEBC e sulla BCE, in particolare l’articolo 18, paragrafo 1, sulle operazioni di mercato aperto.

Sul piano derivato, la decisione 2015/774 istituisce il PSPP; le decisioni 2015/2464, 2016/702 e 2017/100 ne modificano durata, volume e alcune condizioni di acquisto. Rilevano inoltre gli orientamenti BCE/2015/NP3 e l’Indirizzo (UE) 2015/510.

Questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte

Il Bundesverfassungsgericht ha chiesto, in sostanza, se il PSPP:

• violi l’articolo 123, paragrafo 1, TFUE, in particolare per la prevedibilità degli acquisti, la mancanza di dettagli sul periodo di black-out, la detenzione dei titoli fino a scadenza e l’acquisto di titoli a rendimento negativo;
• travalichi il mandato della BCE, incidendo in modo rilevante sulle condizioni di finanziamento degli Stati membri e perseguendo finalità di politica economica;
• violi l’articolo 125 TFUE e l’articolo 4, paragrafo 2, TUE per un’asserita ripartizione illimitata dei rischi e possibili effetti sul bilancio pubblico tedesco.

Ricevibilità della domanda

La Corte respinge l’eccezione di irricevibilità sollevata dal governo italiano. Precisa che la domanda verte effettivamente su interpretazione e validità di atti dell’Unione e che il giudice nazionale, in un contenzioso reale, può investire la Corte della questione di validità anche se questa emerge in via incidentale nel procedimento principale. Ricorda inoltre che la propria funzione include il controllo giurisdizionale del rispetto del principio di attribuzione da parte del SEBC.

Obbligo di motivazione

Quanto al preteso difetto di motivazione, la Corte osserva che la BCE ha fornito una motivazione sufficiente attraverso i considerando della decisione 2015/774, le successive modifiche e una serie di documenti pubblici, comunicati stampa, conferenze stampa, resoconti delle riunioni e studi economici. Tali elementi consentono di comprendere la logica del PSPP, la sua finalità di riportare l’inflazione verso livelli inferiori ma prossimi al 2% e le ragioni delle modifiche nel tempo. La mancata pubblicazione a posteriori del dettaglio sul periodo di black-out non integra un vizio di motivazione, perché riguarda il contenuto operativo delle misure, non le loro ragioni.

Delimitazione della politica monetaria e competenza del SEBC

La Corte ribadisce che, per qualificare una misura, occorre guardare anzitutto ai suoi obiettivi e poi ai mezzi impiegati. Nel caso del PSPP:

• l’obiettivo è il mantenimento della stabilità dei prezzi, tramite il ritorno dell’inflazione a livelli inferiori ma prossimi al 2% nel medio termine;
• i mezzi consistono in acquisti di titoli di debito pubblico sui mercati secondari, espressamente contemplati dall’articolo 18, paragrafo 1, del Protocollo n. 4.

Gli effetti indiretti sul bilancio degli Stati membri o sul credito all’economia non mutano la natura monetaria della misura, perché sono conseguenze inerenti e prevedibili dell’uso degli strumenti di politica monetaria. La Corte conclude che il PSPP rientra nell’ambito della politica monetaria dell’Unione.

Proporzionalità del PSPP

La Corte applica il controllo di proporzionalità con riguardo all’ampio potere discrezionale del SEBC nelle valutazioni tecnico-economiche. Ritiene che il PSPP sia idoneo a perseguire l’obiettivo di stabilità dei prezzi in un contesto di inflazione persistentemente bassa e rischio deflazionistico. Inoltre, non risulta che misure meno incisive avrebbero consentito di ottenere risultati equivalenti in modo altrettanto efficace.

La Corte valorizza anche le garanzie strutturali del programma, tra cui:

• limiti mensili complessivi di acquisto;
• tetti per emissione e per emittente;
• requisiti di idoneità creditizia;
• temporaneità del programma;
• possibilità di rivendita dei titoli;
• ripartizione degli acquisti secondo lo schema di capitale BCE;
• specializzazione delle banche centrali nazionali per giurisdizione.

In questo quadro, la Corte esclude che il PSPP vada manifestamente oltre quanto necessario per raggiungere l’obiettivo perseguito.

Compatibilità con l’articolo 123 TFUE

La Corte ricorda che l’articolo 123 TFUE vieta gli acquisti diretti di titoli pubblici e qualsiasi forma di assistenza finanziaria diretta agli Stati membri, ma non impedisce in assoluto l’acquisto di titoli sui mercati secondari. Tali acquisti sono leciti solo se non producono un effetto equivalente all’acquisto diretto e se sono circondati da garanzie sufficienti a non neutralizzare l’incitamento degli Stati membri a condurre una sana politica di bilancio.

Nel PSPP, secondo la Corte, tali garanzie esistono. In particolare:

• la pubblicità delle caratteristiche generali del programma non crea, da sola, la certezza che la BCE riacquisterà specifici titoli a breve;
• il periodo di black-out impedisce il riacquisto immediato dopo l’emissione;
• i tetti del 33% per emissione e per emittente impediscono alla BCE di acquistare l’intera emissione o la totalità dei titoli di un emittente;
• la pubblicazione solo aggregata dei dati sulle disponibilità limita la prevedibilità degli acquisti;
• gli acquisti sono distribuiti secondo regole che non si fondano sul peso del debito degli Stati membri;
• la facoltà di rivendita e la temporaneità del programma preservano l’incitamento a una politica di bilancio prudente.

Titoli detenuti fino a scadenza e titoli a rendimento negativo

La Corte afferma che la detenzione dei titoli fino a scadenza non è di per sé vietata dall’articolo 18 del Protocollo n. 4 e non equivale a rinuncia al rimborso da parte dello Stato emittente. La sola eventualità di conservazione fino a scadenza non comporta violazione dell’articolo 123 TFUE.

Quanto ai titoli con rendimento a scadenza negativo, la Corte osserva che il Trattato non richiede un rendimento minimo per gli acquisti sui mercati secondari. L’acquisto di tali titoli non è equiparabile all’acquisto diretto presso le autorità pubbliche ed è, semmai, un elemento che amplia la platea dei titoli acquistabili e riduce la certezza degli operatori privati circa i futuri acquisti del SEBC.

Divieto di ripartizione illimitata dei rischi e questione irricevibile

Sulla quinta questione, relativa a una possibile ripartizione illimitata delle perdite tra banche centrali nazionali, la Corte constata che il diritto primario non prevede una regola siffatta e che, in ogni caso, la BCE non ha adottato una decisione che disponga la ripartizione generalizzata delle perdite. Poiché la questione solleva un’ipotesi futura e non ancora realizzata, la Corte la dichiara irricevibile come manifestamente ipotetica.

Dispositivo

La Corte conclude che l’esame delle prime quattro questioni non ha rivelato alcun elemento idoneo a inficiare la validità della decisione 2015/774, come modificata dalla decisione 2017/100. La quinta questione è dichiarata irricevibile.

Principio affermato

Un programma di acquisto di titoli pubblici sui mercati secondari rientra nella politica monetaria dell’Unione e non viola l’articolo 123 TFUE quando è finalizzato al mantenimento della stabilità dei prezzi e accompagnato da garanzie sufficienti a evitare che gli Stati membri siano finanziati direttamente o siano esentati dall’obbligo di una sana politica di bilancio. La Corte controlla la proporzionalità di tali misure, ma riconosce al SEBC un ampio margine di discrezionalità nelle valutazioni tecniche e economiche che ne sorreggono l’adozione.