Tribunale, Sentenza T-283/17

Assegno per figli a carico e tutela fondata su legge di paese terzo

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 270 TFUE proposto da una agente contrattuale della Commissione contro il diniego della proroga dell’assegno per figli a carico per due minori posti sotto la sua tutela da un giudice burundese. Il Tribunale, Quarta Sezione, esamina in particolare la legittimità dell’articolo 2, paragrafo 2, terzo comma, dell’allegato VII dello Statuto, nonché la correttezza della decisione amministrativa che ha respinto la domanda e il reclamo della ricorrente.

Fatti e procedimento amministrativo

La ricorrente lavorava per la Commissione con sede di servizio nello Zimbabwe. Due minori burundesi erano stati posti sotto la sua tutela con sentenza del Tribunale del luogo di residenza di Buyenzi del 30 dicembre 2010, fondata sugli articoli 300 e seguenti del codice civile burundese. Nel 2011 la Commissione le aveva concesso l’assegno per figli a carico per entrambi i minori.

Quando Joe e Claire hanno compiuto 18 anni, il PMO ha prima comunicato la cessazione dell’assegno per Joe con nota del 6 maggio 2015 e, successivamente, ha respinto nel luglio 2016 la domanda della ricorrente di proroga del versamento degli assegni per entrambi i minori, presentata sulla base dell’articolo 2, paragrafo 3, lettera b), dell’allegato VII dello Statuto. Il reclamo amministrativo è stato respinto il 3 febbraio 2017 dall’AACC, che ha chiarito che la disposizione statutaria richiede una decisione giudiziaria fondata sulla legislazione di uno Stato membro in materia di protezione dei minori.

Eccezione di illegittimità dell’articolo 2, paragrafo 2, terzo comma, dell’allegato VII

La ricorrente ha chiesto, in sostanza, che il Tribunale valutasse incidentalmente l’illegittimità della disposizione statutaria che equipara al figlio a carico il minore nei cui confronti il funzionario sia tenuto a prestare alimenti in virtù di una decisione giudiziaria fondata sulla legislazione degli Stati membri in materia di protezione dei minori.

Il Tribunale precisa che, nel procedimento precontenzioso, la decisione sul reclamo aveva integrato la motivazione iniziale, sottolineando che la sentenza burundese non era fondata sulla legislazione di uno Stato membro; tale motivazione più completa è quindi rilevante ai fini del controllo di legittimità.

Primo motivo: asserita discriminazione in base alla cittadinanza o alla nascita

La ricorrente sosteneva che la disposizione controversa producesse una discriminazione indiretta fondata sulla cittadinanza, poiché lo status personale dei minori sarebbe regolato dalla legge dello Stato di cittadinanza, e i minori erano cittadini burundesi. Il Tribunale respinge l’argomento: la disposizione non prende a criterio la cittadinanza del minore, ma la legge sulla quale si fonda la decisione giudiziaria che impone l’obbligo alimentare.

Il Tribunale osserva inoltre che la ricorrente non ha dimostrato, né individuato con precisione, una norma nazionale che imponesse l’applicazione della legge burundese per la tutela dei minori interessati. La Convenzione dell’Aia del 1996 non era applicabile, sia perché il Burundi non ne è parte, sia perché i minori avevano più di 18 anni. Ne deriva il rigetto del motivo per difetto di prova della discriminazione.

Secondo motivo: violazione della parità di trattamento tra funzionari e agenti

La ricorrente lamentava un trattamento meno favorevole rispetto ad altre ipotesi previste dall’articolo 2 dell’allegato VII, in particolare rispetto ai figli adottivi e alle persone equiparate al figlio a carico ai sensi del paragrafo 4. Il Tribunale ricostruisce le tre fattispecie rilevanti:

• figli adottivi o figli oggetto di procedura di adozione;
• minori sottoposti a obbligo alimentare derivante da decisione giudiziaria fondata sulla legislazione degli Stati membri in materia di protezione dei minori;
• altre persone verso le quali esiste un obbligo legale di alimenti che comporti oneri gravosi.

Secondo il Tribunale, queste situazioni non sono comparabili. Adozione e tutela sono istituti diversi, perché la tutela è normalmente revocabile e cessa, in linea di principio, con la maggiore età, mentre l’adozione crea un vincolo di filiazione stabile. Anche il paragrafo 4 riguarda un obbligo legale verso parenti o affini e presuppone oneri gravosi, sicché non è assimilabile alla tutela. Pertanto, la differenza di trattamento non viola il principio di uguaglianza.

Terzo motivo: diritto all’istruzione e interesse superiore del minore

La ricorrente invocava gli articoli 14 e 24 della Carta, sostenendo che il rifiuto dell’assegno compromettesse la possibilità dei minori di sostenere i costi della scolarizzazione nel paese terzo di servizio. Il Tribunale esclude che dall’articolo 14 derivi un obbligo positivo dell’Unione di finanziare una particolare forma di istruzione dei minori a carico dei propri agenti.

Quanto all’articolo 24, il Tribunale richiama la Convenzione di New York sui diritti del fanciullo e rileva che Joe e Claire avevano già più di 18 anni, sicché non rientravano più nella nozione di "fanciullo" ai sensi di quella convenzione. Di conseguenza, l’interesse superiore del minore non può essere utilmente invocato per censurare la disposizione statutaria nel caso concreto.

Quarto motivo: articolo 52 della Carta, proporzionalità e legittimità

Il Parlamento eccepiva l’irricevibilità del motivo per insufficienza di motivazione; il Tribunale dichiara irricevibile solo la censura riferita alla "legittimità", perché non adeguatamente sviluppata, ma ammette il profilo relativo al principio di proporzionalità. Nel merito, la ricorrente non indica quale diritto della Carta sarebbe stato limitato dalla disposizione controversa, e comunque il Tribunale non ha riscontrato, nei motivi precedenti, alcuna limitazione dei diritti invocati.

Ne conclude che non vi è violazione dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, né dei principi di proporzionalità richiamati dalla ricorrente.

Quinto motivo: errore di diritto, buona amministrazione, sollecitudine e assistenza

La ricorrente sosteneva che la Commissione avesse commesso un errore di diritto applicando una disposizione illegittima e che avesse violato il principio di buona amministrazione, nonché i doveri di sollecitudine e di assistenza. Il Tribunale respinge l’errore di diritto per effetto del rigetto dei motivi precedenti.

Quanto alla buona amministrazione, osserva che il PMO aveva avvisato anticipatamente della cessazione degli assegni, sicché non vi è stata interruzione improvvisa. Sul dovere di sollecitudine, il Tribunale ricorda che l’amministrazione non ha un obbligo generale di assistere in concreto tutti i richiedenti nel compimento delle pratiche necessarie; un obbligo rafforzato può emergere solo in circostanze particolari di estrema vulnerabilità, qui non dimostrate. Inoltre, un agente normalmente diligente deve conoscere lo Statuto e le regole retributive applicabili.

Quanto al dovere di assistenza ex articolo 24 dello Statuto, il Tribunale rileva che esso tutela i funzionari contro comportamenti di terzi, non contro atti dell’istituzione stessa. Anche tale censura viene respinta.

Sesto motivo: diritti quesiti, certezza del diritto e prevedibilità

Nella replica la ricorrente introduceva una nuova censura, sostenendo di essere stata indotta in errore dal PMO e che il mutamento di posizione della Commissione avesse leso diritti quesiti e principi di certezza del diritto e prevedibilità. Il Tribunale dichiara la censura irricevibile nella parte in cui si basa su elementi già noti prima del ricorso, e comunque inconferente nella parte relativa all’eventuale riconoscimento della sentenza burundese da parte di un giudice di uno Stato membro, perché tale comportamento non incide direttamente sulla legittimità della decisione impugnata.

Decisione e dispositivo

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso. Condanna la ricorrente alle spese della Commissione, mentre Parlamento e Consiglio, intervenuti nel giudizio, sopportano le proprie spese.

Principi affermati

La sentenza ribadisce che le disposizioni statutarie sulle prestazioni pecuniarie vanno interpretate secondo il loro tenore e la loro finalità, ma senza estenderne il campo oltre i casi espressamente previsti. Conferma inoltre che, ai fini dell’assegno per figli a carico, tutela e adozione non sono situazioni comparabili e che il controllo di legittimità rispetto alla Carta richiede l’individuazione precisa del diritto asseritamente limitato e del nesso tra tale limitazione e la disposizione contestata.