Sentenza n. 6470/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società contestava la sentenza del TAR e gli atti del GSE con due articolate censure. Sosteneva che la dichiarazione resa al GSE circa il possesso del titolo autorizzativo non fosse falsa, poiché la SCIA era stata presentata il 16 maggio 2013, l’autorizzazione paesaggistica era stata richiesta il 10 maggio 2013 e rilasciata il 25 giugno 2013, mentre i lavori erano iniziati soltanto il 28 giugno 2013. Deduceva inoltre che l’impianto fosse stato realizzato in piena conformità ai titoli autorizzativi e che il Comune ne avesse attestato la regolarità. La società qualificava il potere del GSE come autotutela, invocando il termine di 18 mesi previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990, anche in relazione al richiamo contenuto nell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, e sosteneva che il termine fosse decorso prima dell’adozione del provvedimento di decadenza. Invocava altresì il principio di proporzionalità e chiedeva l’applicazione della decurtazione dell’incentivo, anziché della decadenza integrale. Il GSE eccepiva l’inammissibilità dell’appello per difetto di specificità e, nel merito, sosteneva che la SCIA fosse inefficace in assenza dell’autorizzazione paesaggistica e che la dichiarazione resa dalla società fosse quindi non veritiera. Il GSE contestava inoltre la novità delle ulteriori censure sviluppate soltanto nelle memorie.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR, prescindendo dalle eccezioni di inammissibilità dell’appello perché il gravame era comunque infondato. Ha dichiarato inammissibili i profili nuovi introdotti soltanto nelle memorie, ribadendo che le memorie hanno funzione meramente illustrativa e non possono introdurre nuovi motivi o censure sostanzialmente nuove. Nel merito, il Collegio ha ritenuto non veritiera la dichiarazione resa al GSE il 17 maggio 2013, con cui la società aveva dichiarato di essere titolare di un titolo autorizzativo valido ed efficace, rilasciato il 16 maggio 2013. Poiché l’impianto ricadeva in area sottoposta a vincolo paesaggistico, la sola SCIA non era efficace in assenza della previa autorizzazione paesaggistica, rilasciata soltanto il 25 giugno 2013. È stata quindi ritenuta integrata una violazione grave e rilevante prevista dall’Allegato I al d.m. 31 gennaio 2014. Il Collegio ha qualificato il potere del GSE come potere pubblicistico di decadenza e verifica della spettanza dell’incentivo, distinto dall’autotutela decisoria ex art. 21-nonies l. 241/1990. Ne deriva che non era necessario rispettare il termine di 18 mesi, né procedere alla comparazione tra interesse pubblico e interesse privato o tutelare l’affidamento della società. La decadenza prescinde inoltre dall’elemento soggettivo del dolo o della colpa e dalla rilevanza penale della condotta. La successiva conformità dell’impianto ai titoli autorizzativi e l’attestazione comunale non hanno inciso sulla non veridicità della dichiarazione resa al momento della richiesta di iscrizione al Registro, quando il titolo non era ancora efficace. È stata esclusa anche la possibilità di sostituire la decadenza con una mera decurtazione, perché la violazione era direttamente correlata all’ottenimento dell’incentivo e non meramente formale o secondaria. Il GSE aveva quindi il dovere di disporre la decadenza integrale e il recupero degli incentivi indebitamente percepiti. L’appellante è stata condannata alle spese del giudizio, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE il potere di controllo e verifica dei presupposti per il riconoscimento degli incentivi e di disporre la decadenza quando risultino insussistenti i requisiti o non veritiere le dichiarazioni rilevanti.

• art. 23, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Collega all’accertamento della non veridicità dei dati e delle dichiarazioni la decadenza dagli incentivi e la ripetizione delle somme già percepite.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Disciplina l’annullamento d’ufficio, ma non si applica direttamente al potere pubblicistico di decadenza dagli incentivi; comunque, la non veritiera rappresentazione dei fatti esclude la tutela dell’affidamento e consente di superare il termine ordinario nei casi previsti dal comma 2-bis.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato

  Il giudice distingue la falsa rappresentazione dei fatti dalle dichiarazioni sostitutive false o mendaci derivanti da reato: per la prima non è necessario l’accertamento con sentenza penale passata in giudicato.

• artt. 22 e 23 d.P.R. 380/2001

  La SCIA relativa a interventi su aree sottoposte a vincolo non produce effetti in assenza dei necessari atti di assenso dell’autorità tutoria; l’autorizzazione paesaggistica costituisce quindi presupposto dell’efficacia della SCIA.

• art. 146, comma 4, d.lgs. 42/2004

  L’autorizzazione paesaggistica è necessaria per gli interventi su beni o aree sottoposti a tutela paesaggistica e condiziona l’efficacia del titolo edilizio.

• art. 11 d.m. 31 gennaio 2014

  Richiama l’Allegato I contenente le violazioni rilevanti e consente al GSE di adottare il provvedimento di decadenza dagli incentivi.

• Allegato I, lett. a), d.m. 31 gennaio 2014

  presentazione al GSE di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti, in relazione alla richiesta di incentivi, ovvero mancata presentazione di documenti indispensabili ai fini della verifica della ammissibilità agli incentivi

  La presentazione di dati non veritieri in relazione alla richiesta di incentivi costituisce violazione rilevante idonea a fondare la decadenza.

• art. 21, comma 2, d.m. 5 maggio 2011

  ferme restando le altre conseguenze disposte dalla legge, l'accertamento della non veridicità di dati e documenti o della falsità di dichiarazioni, resi dai soggetti responsabili ai fini dell'ottenimento delle tariffe incentivanti di cui al presente decreto comporta [...] la decadenza dal diritto alla tariffa incentivante [...] nonché la ripetizione dell'indebito da parte del GSE

  L’accertamento della non veridicità dei dati o delle dichiarazioni comporta la decadenza dagli incentivi e il recupero delle somme già corrisposte.

• art. 115 c.p.c.

  In combinato disposto con gli artt. 39 e 64 c.p.a., consente di ritenere provati i fatti dedotti e non contestati.

• art. 39 c.p.a.

  Rende applicabili nel processo amministrativo le disposizioni del codice di procedura civile compatibili, tra cui il principio di non contestazione.

• art. 64, commi 1 e 2, c.p.a.

  Rileva ai fini dell’onere della prova e della valorizzazione dei fatti non contestati.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  Impone all’appellante di formulare specifiche censure contro la sentenza impugnata e preclude la proposizione tardiva di motivi nuovi.

• art. 104 c.p.a.

  Vieta la proposizione in appello di domande e motivi nuovi, nonché l’introduzione tardiva di nuove questioni sostanziali.

Massime di principio

• La decadenza dagli incentivi pubblici per energie rinnovabili costituisce, quando prevista dalla normativa di settore, un potere pubblicistico vincolato di verifica della spettanza originaria e della permanenza del beneficio, distinto dall’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990 e non subordinato alla comparazione tra interesse pubblico e interesse privato.
• In un sistema fondato sulle autodichiarazioni, la dichiarazione resa per ottenere incentivi deve essere veritiera, completa e riferita alla situazione esistente alla data rilevante per la partecipazione o l’ammissione. La dichiarazione secondo cui il titolo autorizzativo è valido ed efficace è non veritiera quando, in area vincolata, la SCIA non sia ancora efficace per mancanza dell’autorizzazione paesaggistica.
• La successiva acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica, la conformità dell’impianto realizzato e l’assenza di difformità tecniche non sanano la non veridicità della dichiarazione resa al momento della richiesta dell’incentivo, se a quella data mancava un presupposto necessario per l’efficacia del titolo.
• La decadenza pubblicistica dal beneficio prescinde dal dolo, dalla colpa e dalla rilevanza penale della condotta; la non veridicità della dichiarazione può integrare una violazione rilevante anche quando non costituisca reato.
• La decurtazione dell’incentivo può essere esclusa quando la violazione non sia meramente formale o secondaria, ma sia direttamente correlata all’ottenimento del beneficio: in tal caso è legittima la decadenza integrale e il recupero delle somme indebitamente percepite.
• Nel giudizio amministrativo d’appello, le memorie successive al ricorso possono illustrare i motivi già ritualmente proposti, ma non possono introdurre nuove censure o elementi sostanzialmente nuovi; tali profili sono inammissibili.

Come è indicizzato