Sentenza n. 236/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

In primo grado il ricorrente aveva chiesto l'annullamento dell'ingiunzione di pagamento adottata ai sensi dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001, deducendo: violazione del principio di legalità e irretroattività, poiché la sanzione sarebbe stata introdotta dopo la realizzazione dell'abuso e dopo la mancata ottemperanza all'ordine di demolizione; illegittimità derivata per omessa notificazione dell'ordinanza di demolizione presupposta; difetto di motivazione e lesione dell'affidamento derivante dal lungo tempo trascorso; violazione del principio di proporzionalità per l'applicazione della sanzione nella misura massima; difetto assoluto di motivazione quanto all'individuazione del destinatario quale autore della violazione e quanto al tempo trascorso. In appello sono state inoltre contestate la leggibilità e validità della relata di notificazione, l'insufficienza della prova comunale sulla data di realizzazione dell'abuso e la possibile inclusione delle opere nella precedente sanatoria edilizia.

La decisione

Il CGARS ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Il primo motivo, relativo alla validità della notificazione dell'ordinanza di demolizione, è stato dichiarato inammissibile perché la contestazione della validità della relata costituiva censura nuova rispetto all'originaria deduzione di omessa notificazione e avrebbe dovuto essere proposta in primo grado mediante motivi aggiunti ai sensi dell'art. 43 c.p.a.; è stato comunque ritenuto infondato, poiché la relata riportava in modo intellegibile la data e il destinatario della notificazione. L'eventuale contestazione dell'autenticità o della ricezione attestata nella relata avrebbe richiesto querela di falso. Il motivo sull'irretroattività è stato respinto: la sanzione dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 colpisce la mancata esecuzione dell'ordine di demolizione, non la realizzazione dell'abuso, sicché rileva il momento dell'omessa ottemperanza. Poiché l'ordine era stato notificato nel 2015, quando la norma era già vigente, la sanzione non era retroattiva. La disposizione statale trovava inoltre applicazione in Sicilia senza necessità di recepimento da parte di un regolamento comunale, in ragione del rinvio dinamico operato dalla legislazione regionale alla disciplina statale dell'abusivismo edilizio. È stato respinto anche il motivo sulla proporzionalità: gli abusi ricadevano in area vincolata e la misura massima era stabilita direttamente dalla legge, senza margine di graduazione in rapporto alla consistenza dell'abuso. La censura sulla data di realizzazione delle opere e sulla loro eventuale ricomprensione nella sanatoria è stata dichiarata inammissibile perché nuova in appello; in ogni caso, l'ordinanza di demolizione, regolarmente notificata e non impugnata, aveva ormai accertato la natura abusiva delle opere. Infine, è stata respinta la censura sull'affidamento e sul difetto di motivazione: tanto l'ordine di demolizione quanto la sanzione per omessa ottemperanza hanno natura vincolata e doverosa; il mero decorso del tempo non genera un affidamento tutelabile sulla conservazione di opere prive di titolo e non impone una motivazione rafforzata sull'interesse pubblico. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità delle questioni trattate.

Norme richiamate

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  La sanzione pecuniaria consegue alla mancata esecuzione dell'ordine di demolizione e non alla realizzazione dell'abuso; nelle aree vincolate la misura massima è stabilita dalla legge.

• art. 17, comma 1, lettera q-bis), l. n. 164/2014

  Ha introdotto nel testo dell'art. 31 d.P.R. n. 380/2001 la sanzione pecuniaria per l'omessa demolizione; la sua applicazione è possibile quando l'inottemperanza si verifica dopo la sua entrata in vigore.

• art. 1 l. n. 689/1981

  Il principio di irretroattività delle sanzioni amministrative non è violato quando la sanzione viene applicata a un'omessa ottemperanza verificatasi dopo l'entrata in vigore della norma sanzionatoria, anche se l'abuso edilizio è stato realizzato anteriormente.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Nel giudizio di appello non possono essere proposte nuove domande, fermo quanto previsto dall'articolo 34, comma 3, né nuove eccezioni non rilevabili d'ufficio.

  Vieta la proposizione per la prima volta in appello di censure che ampliano il thema decidendum o modificano la causa petendi; la contestazione della validità della notificazione, successiva alla produzione della relata in giudizio, doveva essere introdotta in primo grado mediante motivi aggiunti.

• art. 43 c.p.a.

  I motivi aggiunti costituiscono lo strumento processuale per formulare, nel giudizio pendente, nuove ragioni di impugnazione connesse agli atti o alla documentazione sopravvenuti.

• art. 31 l. regionale siciliana n. 37/1985

  Opera un rinvio dinamico alla disciplina statale in materia di abusivismo edilizio, rendendo automaticamente applicabili in Sicilia le modifiche della disciplina statale, compresa la sanzione pecuniaria per l'omessa demolizione.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 196/2003

  Costituisce il presupposto per l'oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi della parte interessata.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato quale ulteriore presupposto per la tutela dei dati personali mediante oscuramento.

Massime di principio

• La sanzione amministrativa pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 colpisce la mancata ottemperanza all'ordine di demolizione e non la precedente realizzazione dell'abuso; ai fini del principio di irretroattività rileva, pertanto, il momento in cui si perfeziona l'omessa demolizione.
• Quando l'ordine di demolizione è stato notificato dopo l'entrata in vigore dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001, la successiva mancata ottemperanza può essere sanzionata ai sensi della disposizione, anche se l'abuso edilizio è stato realizzato anteriormente.
• In Sicilia, il rinvio dinamico della legislazione regionale alla disciplina statale dell'abusivismo edilizio comporta l'automatica applicazione delle modifiche statali, inclusa la sanzione pecuniaria per l'omessa demolizione, senza necessità di uno specifico recepimento regolamentare comunale.
• La contestazione della validità della notificazione dell'atto presupposto, formulata per la prima volta in appello dopo che l'amministrazione ha prodotto la relata in primo grado, costituisce censura nuova e inammissibile ai sensi dell'art. 104 c.p.a.; essa avrebbe dovuto essere proposta mediante motivi aggiunti ai sensi dell'art. 43 c.p.a.
• Per gli abusi edilizi privi di titolo, l'ordine di demolizione e la conseguente sanzione per omessa ottemperanza hanno natura vincolata e doverosa: il decorso del tempo non crea un affidamento tutelabile sulla conservazione dell'opera né impone una motivazione rafforzata sull'interesse pubblico al ripristino della legalità.
• Quando la legge stabilisce in misura fissa o massima la sanzione pecuniaria per l'omessa demolizione di opere abusive situate in area vincolata, l'amministrazione non deve graduarla in relazione alla consistenza materiale dell'abuso, poiché la valutazione della gravità rilevante ai fini della misura è effettuata direttamente dal legislatore.

Come è indicizzato