Sentenza n. 404/2026 - L'aquila, Sezione 1
per l'annullamento, per quanto riguarda il ricorso introduttivo: - della Determinazione n. -OMISSIS- del 09/10/2025 contenente l'aggiudicazione della gara comunitaria a procedura aperta suddivisa in quattro lotti per l'affidamento del servizio di pulizia occorrente alle Aziende Sanitarie della Regione Abruzzo - SIMOG ID gara -OMISSIS-, con riferimento all'aggiudicazione del Lotto n. 3 - CIG -OMISSIS-; - della Determinazione n. -OMISSIS- del 12/12/2022 del Dirigente Amministrativo dell'ARIC (oggi Areacom) di indizione della gara e approvazione atti di gara; - del Bando della gara comunitaria a procedura aperta suddivisa in quattro lotti per l'affidamento del servizio di pulizia occorrente alle Aziende Sanitarie della Regione Abruzzo, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 16/12/2022; - del Disciplinare di gara (e dell'art. 3 del Disciplinare) nella parte in cui stabilisce un vincolo di aggiudicazione ad un solo Lotto; - del Capitolato Tecnico (artt. 3.2-10), del Disciplinare (art. 18.1), dello Schema di Convenzione e di tutta la documentazione di gara (allegati compresi) poiché si pone in contrasto e non ottempera al D.M. 29/01/2021 in materia di Criteri Minimi Ambientali; - di ogni altro atto presupposto, antecedente e conseguente, quali il Capitolato Tecnico, la modulistica predisposta dalla centrale di committenza, lo Schema di Convenzione, gli allegati al Disciplinare ed al Capitolato, e tutta la documentazione di gara ove interpretata in senso difforme da quanto in questa sede argomentato, ove prevede il vincolo di aggiudicazione e ove non rispetta i CAM; - del verbale unico del 15/11/2024 della Commissione Giudicatrice riepilogativo delle sedute pubbliche del 24/01/2024 e 01/10/2024 nonché delle sedute riservate (non indicate nella data e non verbalizzate nelle attività espletate); - di tutti gli atti (consequenziali, connessi e conseguenti) successivamente adottati con riferimento alla gara, tra cui: (i) i chiarimenti resi in gara, con particolare riferimento a quelli relativi all'applicazione del vincolo di aggiudicazione (13, 21, 26, 30, 36, 52, 56, 72); (ii) tutte le Determinazioni di rettifica e proroga dei termini di presentazione delle offerte (Determine n. -OMISSIS-); (iii) il verbale n. 1 del seggio di gara in data 20/04/2023; (iv) la Determinazione n. 394 del 21/12/2023 di nomina della Commissione; (v) il verbale unico del 15/11/2024 della Commissione Giudicatrice e tutte le tabelle contenenti i punteggi tecnici ed economici; (vi) il verbale a firma della Commissione giudicatrice relativo alla Seduta pubblica virtuale del 13/03/2025; (vii) il verbale unico di verifica sospetta anomalia del 08.09.2025 a firma del RUP; (viii) il verbale di verifica busta A a firma del RUP prot. -OMISSIS- del 09.10.2025; (ix) i provvedimenti, ove adottati, di dichiarazione di efficacia dell'aggiudicazione; e per la declaratoria dell'inefficacia della convenzione/contratto d'appalto, ove medio tempore stipulato; e per la conseguente condanna delle Amministrazioni resistenti a: - in via principale: in accoglimento del I motivo di ricorso, accertata l'illegittimità, e la necessaria disapplicazione, del vincolo di aggiudicazione apposto nella documentazione di gara, condannare le P.A. ad adottare tutti gli atti consequenziali per disapplicare il vincolo di aggiudicazione, con ogni effetto e conseguenza di legge, come indicato nel corpo del ricorso; - in via subordinata: - in accoglimento del motivo I, condannare le P.A. alla rinnovazione integrale della procedura di gara emendando i vizi censurati; - in accoglimento del motivo II, condannare le P.A. alla rinnovazione integrale della procedura di gara emendando i vizi censurati; - in accoglimento del motivo III, condannare le P.A. alla rinnovazione integrale della procedura di gara emendando i vizi censurati; in via di ulteriore subordine, in accoglimento del motivo III, condannare la P.A. alla rinnovazione delle operazioni di valutazione delle offerte tecniche emendando i vizi censurati, se del caso nominando una nuova Commissione giudicatrice; con espressa riserva di formulare motivi aggiunti di ricorso, contenenti anche censure differenti da quelle qui esposte (considerato che non sono stati forniti gli atti della procedura) e con riserva di domandare il risarcimento dei danni tutti patiti e patiendi. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- S.R.L. il 10/2/2026: per l’annullamento, con i presenti motivi aggiunti, a valere anche quale ricorso autonomo, previa sospensione cautelare, - della Determinazione n. -OMISSIS- del 30/12/2025 avente ad oggetto “gara comunitaria a procedura aperta suddivisa in quattro lotti per l’affidamento del servizio di pulizia occorrente alle aziende sanitarie della Regione Abruzzo – SIMOG ID gara -OMISSIS-. Provvedimento di esclusione ditta -OMISSIS- S.r.l. per grave illecito professionale e abuso di posizione dominante” e della comunicazione a portale dell’adozione della Determina, avvenuta in data 30/12/2025; - della Determinazione n. -OMISSIS- avente ad oggetto “Rettifica graduatoria finale a seguito della determinazione n. -OMISSIS- del 30/12/2025” e della nota di comunicazione di tale Determinazione in data 14/01/2026; - della nota prot. -OMISSIS- con cui è stata richiesta la trasmissione degli elenchi del personale; - della nota prot.-OMISSIS- con cui è stato sollecitato l’invio degli elenchi; - ove occorrer possa, dell’art. 27 del Disciplinare ove interpretato nel senso fatto proprio da Areacom nonché ove interpretato nel senso di prevedere a carico del gestore uscente un onere ulteriore e differente rispetto a quello indicato dal CCNL Multiservizi, ossia un obbligo di presentazione, a pena di esclusione, della documentazione afferente i lavoratori impiegati nel servizio; - degli eventuali atti di segnalazione trasmessi dal RUP all’ANAC e all’AGCM; - di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali al provvedimento di esclusione di -OMISSIS- S.r.l. dalla gara; e per la declaratoria dell’inefficacia della convenzione/contratto d’appalto, ove medio tempore stipulato, con l’aggiudicatario del Lotto oggetto di causa; e per la conseguente condanna delle Amministrazioni resistenti, ciascuna per quanto di competenza, a: (i) in via preliminare, in accoglimento dei motivi aggiunti di ricorso, accertata l’illegittimità del provvedimento di esclusione di -OMISSIS- S.r.l., condannare le P.A. ad adottare tutti gli atti consequenziali all’annullamento dell’esclusione, con ogni effetto e conseguenza di legge, (ii) una volta accolti i motivi aggiunti di ricorso, scrutinare il ricorso principale ed accoglierlo, con le statuizioni tutte di cui all’epigrafe del ricorso principale. con espressa riserva di formulare motivi aggiunti di ricorso, contenenti anche censure differenti da quelle qui esposte (considerato che non sono stati forniti gli atti della procedura) e con riserva di domandare il risarcimento dei danni tutti patiti e patiendi. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- S.R.L. il 9/4/2026: per l’annullamento, oltre a tutti gli atti gravati col ricorso principale e con i I motivi aggiunti di ricorso, - della Determinazione n. -OMISSIS- avente ad oggetto “gara comunitaria a procedura aperta suddivisa in quattro lotti per l’affidamento del servizio di pulizia occorrente alle aziende sanitarie della Regione Abruzzo – SIMOG ID gara -OMISSIS-. Conferma con integrazioni e nuove motivazioni dell’esclusione ditta -OMISSIS- S.r.l. per grave illecito professionale e abuso di posizione dominante. Revoca aggiudicazione Lotto 1 ed esclusione dai Lotti 1, 2, 3 e 4” e della comunicazione dell’adozione della Determina (nota prot. -OMISSIS-); - delle note prot. -OMISSIS-, prot. -OMISSIS-, prot. -OMISSIS-; - ove occorrer possa, delle note prot. -OMISSIS- e prot.-OMISSIS-, già gravate coi I motivi aggiunti di ricorso; - ove occorrer possa, dell’art. 27 del Disciplinare (già gravato con i I motivi aggiunti) ove interpretato nel senso di prevedere a carico del gestore uscente un onere ulteriore e differente rispetto a quello indicato dal CCNL Multiservizi, ossia un obbligo di presentazione, a pena di esclusione, della documentazione afferente i lavoratori impiegati nel servizio; - di tutti gli eventuali atti di segnalazione trasmessi dal RUP all’ANAC e all’AGCM; - di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali al provvedimento di esclusione di -OMISSIS- S.r.l. dalla gara e di revoca dell’aggiudicazione sul Lotto n. 1; e per la declaratoria dell’inefficacia della convenzione/contratto d’appalto, ove medio tempore stipulato, con l’aggiudicatario del Lotto oggetto di causa; e per la conseguente condanna delle Amministrazioni resistenti, ciascuna per quanto di competenza, a: (i) in via preliminare, in accoglimento del presente atto e dei primi motivi aggiunti di ricorso, accertata l’illegittimità del provvedimento di esclusione e revoca dell’aggiudicazione di -OMISSIS- S.r.l., condannare le P.A. ad adottare tutti gli atti consequenziali all’annullamento, con ogni effetto e conseguenza di legge; (ii) una volta accolti i motivi aggiunti di ricorso, scrutinare il ricorso principale ed accoglierlo, con le statuizioni tutte di cui all’epigrafe del ricorso principale; con espressa riserva di domandare il risarcimento dei danni tutti patiti e patiendi.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeAtto impugnato: Aggiudicazione di una gara articolata in quattro lotti per il servizio di pulizia delle aziende sanitarie regionali, nonché successivi provvedimenti di esclusione dell’impresa ricorrente da tutti i lotti e di revoca dell’aggiudicazione di un lotto
Esito
Favorevole al resistente (stazione appaltante)
Prevale l’amministrazione
La controversia
La ricorrente ha impugnato l’aggiudicazione dei quattro lotti, deducendo l’illegittimità del vincolo di aggiudicazione a un solo lotto, la violazione dei Criteri Ambientali Minimi e vizi nella verbalizzazione e nella valutazione delle offerte tecniche. Con i primi motivi aggiunti ha impugnato l’esclusione dalla gara, contestando la violazione delle garanzie partecipative, l’adozione dell’esclusione dopo l’aggiudicazione, l’insussistenza dei gravi illeciti professionali, il difetto di motivazione e la violazione della tassatività delle cause di esclusione. Con i secondi motivi aggiunti ha censurato il nuovo provvedimento con cui la stazione appaltante, all’esito di una rinnovata istruttoria e del contraddittorio, ha confermato l’esclusione da tutti i lotti e revocato l’aggiudicazione di un lotto. Sono stati contestati, in particolare, la qualificazione dell’atto come conferma anziché convalida, l’esclusione intervenuta dopo l’aggiudicazione, l’utilizzo di indagini penali pendenti e misure cautelari, la cosiddetta teoria del contagio, l’inadeguatezza delle misure di self-cleaning, l’omessa dichiarazione delle vicende penali, la rilevanza di penali contrattuali successivamente disapplicate e la mancata o tardiva trasmissione degli elenchi del personale necessari per la clausola sociale.
La decisione
Il TAR ha esaminato prioritariamente i secondi motivi aggiunti, ritenendo che dalla loro definizione dipendesse la sorte dell’intero giudizio. Li ha respinti integralmente. Ha qualificato il provvedimento successivo come conferma in senso proprio e non come convalida, poiché l’amministrazione aveva riaperto il procedimento, svolto una nuova istruttoria, acquisito chiarimenti e adottato una nuova motivazione; pertanto non era applicabile l’art. 21-nonies l. 241/1990. Ha ritenuto legittima l’esclusione successiva all’aggiudicazione, poiché i requisiti generali devono essere posseduti senza soluzione di continuità sino alla stipula del contratto e, nel caso concreto, il contratto non era stato stipulato né l’aggiudicazione era divenuta efficace. Ha inoltre ritenuto legittima l’esclusione da tutti i lotti, essendo il giudizio di affidabilità soggettivo e unitario e riferito all’operatore nel suo complesso. Le indagini penali, le misure cautelari, il ruolo apicale del soggetto coinvolto, l’omessa dichiarazione delle vicende, le penali contrattuali e la tardiva trasmissione degli elenchi del personale costituivano elementi idonei, valutati complessivamente, a fondare il giudizio di inaffidabilità. La stazione appaltante disponeva di ampia discrezionalità e la relativa valutazione non è risultata manifestamente illogica, irragionevole o sproporzionata. È stata ritenuta legittima anche la valutazione negativa delle misure di self-cleaning e la qualificazione della mancata collaborazione del gestore uscente nell’attuazione della clausola sociale come possibile grave illecito professionale. I primi motivi aggiunti sono stati dichiarati improcedibili perché il provvedimento originario di esclusione era stato integralmente sostituito dal successivo atto di conferma. Il ricorso introduttivo è stato dichiarato improcedibile perché, una volta confermata l’esclusione, la ricorrente non aveva più legittimazione o interesse a contestare l’aggiudicazione né a chiedere la rinnovazione della gara con propria partecipazione. La ricorrente è stata condannata alle spese: euro 5.000 in favore di Areacom ed euro 3.000 in favore di ciascun controinteressato costituito, oltre accessori di legge.
Norme richiamate
art. 21-nonies l. 241/1990
La disciplina dell’annullamento d’ufficio non si applica quando il nuovo provvedimento non si limita a sanare il precedente, ma deriva dalla riapertura del procedimento, da una nuova istruttoria e da una rinnovata ponderazione degli interessi, configurando una conferma in senso proprio.
art. 80, comma 5, lett. c), d.lgs. 50/2016
Attribuisce alla stazione appaltante il potere discrezionale di valutare gravi illeciti professionali idonei a porre in dubbio l’integrità o l’affidabilità dell’operatore, anche sulla base di elementi non tipizzati e di gravi indizi desunti da procedimenti penali in corso.
art. 80, comma 5, lett. c-ter), d.lgs. 50/2016
Consente di valorizzare, nel giudizio prognostico di affidabilità, pregresse carenze nell’esecuzione contrattuale, comprese penali rilevanti e reiterate, anche se successivamente disapplicate nell’ambito di una transazione.
art. 80, comma 6, d.lgs. 50/2016
Impone la verifica dei requisiti generali in qualunque momento della procedura e consente l’esclusione sino alla stipula del contratto, nonostante l’intervenuta aggiudicazione.
art. 32, comma 7, d.lgs. 50/2016
La verifica del possesso dei requisiti condiziona l’efficacia dell’aggiudicazione e conferma che, prima della stipula, la procedura non è definitivamente conclusa.
art. 80, comma 5, lett. c), d.lgs. 50/2016 e Linee guida ANAC n. 6
Le fattispecie di grave illecito professionale non sono tassative; la stazione appaltante può valorizzare ogni condotta concretamente idonea a incidere sull’integrità o affidabilità, purché adeguatamente istruita e motivata.
Linee guida ANAC n. 13
Le stazioni appaltanti valutano inoltre la possibilità di inserire, negli schemi contrattuali, specifiche clausole che obbligano gli appaltatori a fornire le informazioni sul personale utilizzato nel corso dell’esecuzione contrattuale.
Il gestore uscente può essere tenuto a collaborare con la stazione appaltante fornendo gli elenchi del personale necessari all’attuazione della clausola sociale e al corretto subentro.
art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003
Costituisce la base normativa per l’oscuramento delle generalità a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata.
Massime di principio
- Il provvedimento adottato dopo la riapertura del procedimento, una nuova istruttoria, l’acquisizione di chiarimenti e una rinnovata ponderazione degli interessi, con autonoma motivazione e sostituzione integrale dell’atto precedente, costituisce conferma in senso proprio e non convalida; l’impugnazione dell’atto originario diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
- Nelle procedure di gara i requisiti generali devono essere posseduti senza soluzione di continuità dalla presentazione dell’offerta fino all’aggiudicazione efficace e alla stipula del contratto; l’aggiudicazione non impedisce alla stazione appaltante di disporre l’esclusione se, prima della stipula, accerta la perdita o l’insussistenza dei requisiti.
- Il giudizio di affidabilità dell’operatore economico ha natura soggettiva e unitaria: accertata la carenza dei requisiti di integrità o affidabilità, l’esclusione può estendersi a tutti i lotti cui l’operatore ha partecipato, anche quando non sia risultato primo in graduatoria in ciascuno di essi.
- La valutazione dei gravi illeciti professionali rientra nella discrezionalità della stazione appaltante e può fondarsi su gravi indizi, procedimenti penali pendenti, misure cautelari, omissioni dichiarative, condotte di soggetti apicali e pregresse carenze esecutive; il sindacato giurisdizionale resta limitato alla verifica di manifesta illogicità, irragionevolezza, sproporzione o pretestuosità.
- La mancata o tardiva trasmissione, da parte del gestore uscente, delle informazioni sul personale necessarie per l’attuazione della clausola sociale può integrare un grave illecito professionale anche se non costituisce una causa di esclusione tipizzata, quando la lex specialis e i principi di buona fede e correttezza impongano un dovere di collaborazione e la condotta incida concretamente sul subentro.
- Una volta accertata la legittimità dell’esclusione, l’operatore non conserva un interesse concreto e attuale a contestare l’aggiudicazione dei lotti o a chiedere la rinnovazione della gara con propria partecipazione; le relative domande diventano improcedibili.
Come è indicizzato
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