Tribunale, Sentenza T-667/19

Sanzione antitrust sul mercato del tondo per cemento armato

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da Ferriere Nord SpA avverso la decisione della Commissione del 4 luglio 2019 con cui è stata nuovamente constatata una violazione dell’articolo 65 CA nel mercato italiano del tondo per cemento armato e irrogata un’ammenda, dopo l’annullamento di precedenti decisioni del 2002 e del 2009. Il Tribunale esamina, in particolare, i profili procedurali e sostanziali connessi alla riadozione della decisione, alla durata del procedimento e alla determinazione della sanzione.

Fatti e svolgimento del procedimento amministrativo

La Commissione aveva inizialmente effettuato accertamenti e richieste di informazioni nel 2000, avviando poi nel 2002 il procedimento ai sensi dell’articolo 65 CA e formulando una comunicazione degli addebiti. Dopo una prima audizione nel giugno 2002, seguì una comunicazione degli addebiti supplementari nell’agosto 2002, relativa alle conseguenze della scadenza del Trattato CECA, e una nuova audizione nel settembre 2002 in presenza delle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri.

La decisione del 2002 constatò un’intesa unica, complessa e continuata, avente ad oggetto la fissazione dei prezzi e la limitazione o il controllo della produzione o delle vendite; alla ricorrente fu irrogata un’ammenda di EUR 3,57 milioni. Tale decisione fu annullata dal Tribunale nel 2007 per difetto di base giuridica, senza esame degli altri profili.

Nel 2009 la Commissione adottò una nuova decisione basata sul regolamento n. 1/2003 e sulle norme procedurali del trattato CE, che riproduceva sostanzialmente il contenuto della prima decisione. La Corte, con sentenza del 21 settembre 2017, annullò la sentenza del Tribunale e la decisione del 2009 nei confronti, tra gli altri, di Ferriere Nord, rilevando che il procedimento avrebbe dovuto svolgersi secondo le regole del regolamento n. 773/2004, compresa una nuova audizione con la partecipazione delle autorità nazionali della concorrenza.

Dopo tale annullamento, la Commissione riaprì il procedimento, tenne una nuova audizione il 23 aprile 2018, svolse ulteriori richieste di informazioni e adottò la decisione impugnata del 4 luglio 2019. In quest’ultima la Commissione ridusse del 50% le ammende per la durata complessiva del procedimento e accordò alla ricorrente un’ulteriore riduzione per il mancato coinvolgimento, per un certo periodo, nella componente dell’intesa relativa alla produzione/vendite.

Motivi di ricorso dedotti da Ferriere Nord

La ricorrente ha articolato nove motivi, suddivisi in due gruppi:

• motivi principali diretti all’annullamento: violazione dei diritti della difesa e delle norme procedurali nella nuova audizione; mancata verifica da parte della Commissione del rispetto del termine ragionevole prima di adottare la decisione; violazione del principio del termine ragionevole; violazione dell’obbligo di motivazione, eccesso di potere e proporzionalità; violazione del ne bis in idem; illegittimità dell’articolo 25 del regolamento n. 1/2003;
• motivi subordinati diretti alla riduzione dell’ammenda: violazione dell’onere della prova e dell’in dubio pro reo; illegittimità della maggiorazione per recidiva; violazione della parità di trattamento e tardività dei motivi relativi alle circostanze attenuanti.

Termine ragionevole e ruolo della Commissione

Il Tribunale richiama la giurisprudenza secondo cui il principio del termine ragionevole, ricondotto anche all’articolo 41 della Carta, impone alla Commissione di tener conto della durata del procedimento quando decide se proseguire l’azione e adottare una nuova decisione. Tuttavia, il superamento del termine ragionevole comporta l’annullamento della decisione solo se, oltre a essere irragionevole, abbia anche compromesso i diritti della difesa.

Nel caso concreto il Tribunale osserva che la Commissione aveva effettivamente verificato, nella decisione impugnata, se fosse opportuno riaprire il procedimento e adottare una nuova decisione sanzionatoria, tenendo conto della durata complessiva, delle fasi amministrative e giurisdizionali, delle ragioni della durata e delle conseguenze sulla determinazione dell’ammenda. La censura secondo cui la Commissione avrebbe rifiutato di pronunciarsi sulla durata eccessiva perché competenza del giudice dell’Unione viene respinta, poiché la decisione dimostrava che una valutazione era stata comunque svolta.

Durata complessiva e complessità del caso

Quanto alla durata, il Tribunale distingue tra la durata delle fasi amministrative e la durata complessiva del procedimento, che nel caso di specie si è protratto per quasi 19 anni. Pur riconoscendo che il tempo complessivo è eccezionalmente lungo, il Tribunale reputa non irragionevole la durata alla luce della complessità del fascicolo: la transizione tra CECA e CE, gli errori interpretativi sulle norme applicabili, la lunga estensione temporale dell’intesa, il numero elevato di imprese coinvolte e l’ampiezza della documentazione raccolta.

Il Tribunale osserva inoltre che parte della durata è dovuta alle interruzioni causate dai ricorsi giurisdizionali e che tale evenienza è intrinseca al sistema di controllo giurisdizionale previsto dal diritto dell’Unione. Inoltre, la ricorrente non ha dimostrato inerzie ingiustificate della Commissione tali da rendere irragionevole la durata delle fasi amministrative.

Diritti della difesa e audizione del 2018

Quanto all’asserita lesione dei diritti della difesa dovuta alla nuova audizione del 23 aprile 2018, il Tribunale rileva che la ricorrente ha avuto più volte occasione di esporre le proprie osservazioni nel corso del procedimento, inclusa la fase successiva alla riapertura. Anche supponendo una durata irragionevole, non è stata dimostrata una concreta compressione dei diritti di difesa tale da soddisfare la seconda condizione richiesta dalla giurisprudenza per l’annullamento della decisione.

Obbligo di motivazione e proporzionalità

Sotto il profilo della motivazione, il Tribunale ritiene che la Commissione abbia spiegato in modo sufficientemente chiaro perché abbia ritenuto necessario adottare una nuova decisione sanzionatoria nonostante i precedenti annullamenti. La Commissione ha bilanciato, da un lato, l’interesse generale all’effettiva applicazione del diritto della concorrenza e, dall’altro, la necessità di attenuare le conseguenze negative del tempo trascorso e dei vizi procedurali.

Quanto alla proporzionalità, il Tribunale osserva che la riadozione della decisione era consentita dopo l’annullamento della precedente, che la sola durata del procedimento non rende illegittima la constatazione dell’infrazione e che la Commissione ha considerato finalità legittime: evitare l’impunità, garantire la deterrenza e agevolare eventuali azioni risarcitorie. La riduzione del 50% dell’ammenda è vista come misura idonea a mitigare gli effetti negativi della durata del procedimento.

Ne bis in idem

Il Tribunale esclude la violazione del principio del ne bis in idem, richiamando l’articolo 50 della Carta e l’articolo 4 del Protocollo n. 7 CEDU. Non vi è stata infatti una decisione definitiva di merito che avesse assolto o condannato in via irrevocabile la ricorrente per gli stessi fatti: la prima decisione fu annullata per difetto di base giuridica e la seconda per vizi procedurali, senza pronuncia definitiva sul merito. La nuova decisione si sostituisce alle precedenti, non si cumula con esse.

Prescrizione e articolo 25 del regolamento n. 1/2003

Con il sesto motivo la ricorrente aveva chiesto di disapplicare l’articolo 25 del regolamento n. 1/2003, ritenendolo contrario al termine ragionevole e alla proporzionalità. Il Tribunale respinge l’eccezione di illegittimità, affermando che il regime di prescrizione costituisce un bilanciamento legittimo tra certezza del diritto ed effettività della repressione antitrust.

La disciplina prevede un termine di cinque anni, interrotto dagli atti della Commissione e comunque soggetto a un termine massimo di dieci anni, oltre alla sospensione durante il contenzioso giurisdizionale. Tale meccanismo non è sproporzionato, anche perché le imprese interessate possono reagire a un procedimento troppo lungo con l’azione di annullamento, se vi è lesione dei diritti della difesa, o con un’azione risarcitoria in caso contrario.

Recidiva e quantificazione dell’ammenda

Nel valutare la recidiva, il Tribunale richiama la giurisprudenza secondo cui essa può giustificare un aumento significativo dell’ammenda, poiché dimostra che la sanzione precedente non è stata sufficientemente dissuasiva. Quanto ai diritti della difesa, la Corte ritiene che, nel caso concreto, la ricorrente fosse stata messa in condizione di comprendere che la Commissione avrebbe potuto tener conto della precedente decisione sanzionatoria come elemento di recidiva.

Sul piano della proporzionalità, il Tribunale osserva che, nel caso di specie, il lasso di tempo rilevante tra le due infrazioni è di tre anni e otto mesi, non di nove anni, e che tale intervallo è comunque compatibile con la constatazione della recidiva. Inoltre, l’uso della recidiva risponde a una finalità deterrente coerente con il diritto antitrust.

Competenza estesa al merito e riduzione dell’ammenda

Nell’ambito della competenza estesa al merito ex articolo 261 TFUE e articolo 31 del regolamento n. 1/2003, il Tribunale verifica se l’ammenda sia appropriata alla luce di tutte le circostanze. Pur rilevando che la Commissione ha già concesso una riduzione del 50% per il tempo trascorso e gli errori procedurali, il Tribunale conclude che tale riduzione è adeguata e sufficiente, considerato che l’infrazione è molto grave e di lunga durata.

Il Tribunale sottolinea che l’ammenda non è stata irrogata a ridosso dei fatti, ma quasi vent’anni dopo, e che, proprio per questo, il carattere deterrente della sanzione doveva essere preso in considerazione. Ritiene dunque che la riduzione del 50% sia appropriata e respinge anche la richiesta subordinata di ulteriore riduzione.

Dispositivo

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso, conferma la decisione impugnata e condanna Ferriere Nord alle spese, con il Consiglio che sopporta le proprie spese.