Tribunale, Sentenza T-655/19

Decisione della Commissione sul cartello del tondo per cemento armato

La sentenza riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da Ferriera Valsabbia SpA e Valsabbia Investimenti SpA avverso la decisione C(2019) 4969 final della Commissione, con cui è stata nuovamente accertata una violazione dell’articolo 65 del Trattato CECA nel mercato italiano del tondo per cemento armato e irrogata alle ricorrenti un’ammenda solidale di EUR 5,125 milioni. Il Tribunale esamina soprattutto le conseguenze giuridiche dell’annullamento delle precedenti decisioni della Commissione e la compatibilità della riapertura del procedimento con i diritti della difesa e con il principio del termine ragionevole.

Fatti e sviluppo procedurale

La vicenda prende avvio da ispezioni e richieste di informazioni effettuate dalla Commissione nel 2000 presso imprese siderurgiche italiane e la Federacciai. Nel 2002 la Commissione avvia il procedimento, contesta l’infrazione e, dopo una prima audizione, adotta la decisione del 2002, poi annullata dal Tribunale nel 2007 perché fondata su una base giuridica non più in vigore dopo la scadenza del Trattato CECA.

Nel 2009 la Commissione adotta una nuova decisione sulla base del regolamento n. 1/2003 e del regolamento n. 773/2004, senza però aver tenuto una nuova audizione in conformità a tali regole. Con sentenza del 21 settembre 2017, la Corte annulla la decisione del 2009 nei confronti, tra le altre, delle ricorrenti, rilevando la violazione di una forma sostanziale: l’assenza di una nuova audizione sul merito in presenza delle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri.

Nel 2018 la Commissione informa le imprese interessate di voler riprendere il procedimento dalla fase viziata, organizza una nuova audizione il 23 aprile 2018 e, dopo ulteriori richieste di informazioni, adotta nel 2019 la decisione impugnata, che conferma l’infrazione ma riduce del 50% le ammende per tener conto della durata del procedimento.

Motivi di ricorso

Le ricorrenti articolano quattro motivi principali:

• violazione delle norme procedurali e dei diritti della difesa in occasione dell’audizione del 23 aprile 2018;
• illegittimo rifiuto della Commissione di verificare, prima della decisione, la compatibilità con il principio del termine ragionevole;
• violazione del principio del termine ragionevole per la durata complessiva del procedimento;
• violazione dell’obbligo di motivazione ed errori manifesti di valutazione, in particolare sulla necessità dell’ammenda, sul suo effetto deterrente e sull’utilità per eventuali azioni risarcitorie dei terzi.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama in particolare:

• l’articolo 266 TFUE, che impone all’istituzione autrice dell’atto annullato di adottare i provvedimenti necessari per dare esecuzione alla sentenza;
• l’articolo 41 della Carta, sul diritto a un trattamento imparziale e entro un termine ragionevole;
• l’articolo 47 della Carta e l’articolo 6 CEDU, evocati dalle ricorrenti in relazione alla durata del procedimento;
• gli articoli 14, 27 e 31 del regolamento n. 1/2003;
• gli articoli 12, 13 e 14 del regolamento n. 773/2004;
• l’articolo 105 TFUE e l’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 per il potere sanzionatorio della Commissione.

Riassunzione del ragionamento sulla riapertura del procedimento e sui diritti della difesa

Il Tribunale afferma che, una volta annullata una decisione, l’atto scompare dall’ordinamento giuridico e il procedimento può essere riaperto, in linea di principio, dalla fase inficiata dall’illegittimità. Poiché l’annullamento della decisione del 2009 era dipeso dalla violazione di una forma sostanziale nell’organizzazione dell’audizione, la Commissione poteva regolarmente ripartire da quel punto e convocare una nuova audizione.

Quanto alla contestata imparzialità del comitato consultivo, il Tribunale osserva che la conoscenza, da parte dei rappresentanti delle autorità nazionali, di decisioni e sentenze anteriori poi annullate non basta a dimostrare un difetto di imparzialità tale da inficiare la nuova consultazione. Richiamando l’articolo 266 TFUE, il Tribunale sottolinea che l’esecuzione di una sentenza di annullamento implica necessariamente la possibilità di riprendere il procedimento.

Sulla mancata presenza di altri soggetti all’audizione, il Tribunale distingue tra imprese destinatarie della comunicazione degli addebiti, terzi con interesse sufficiente e altri terzi. Rileva che la Riva non aveva chiesto di partecipare all’audizione del 2018, mentre Federacciai, Leali, IRO e Lucchini non erano più parti del procedimento perché le loro decisioni erano divenute definitive o i loro ricorsi non erano stati coltivati. Quanto all’Ansfer, il Tribunale ritiene che, pur avendo partecipato alle fasi iniziali del 2002 come terzo interessato, essa avesse di fatto rinunciato a proseguire la propria partecipazione, non avendo risposto all’invito alla seconda audizione del 2002; la Commissione poteva quindi considerare che non avesse più un interesse sufficiente al momento della riapertura nel 2018. Ne deriva che la mancata convocazione di tali soggetti non ha inciso sui diritti della difesa delle ricorrenti.

Termine ragionevole del procedimento

Sul secondo motivo, il Tribunale rileva che la Commissione, contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, non ha ignorato il principio del termine ragionevole: nella decisione impugnata ha esaminato la durata del procedimento, le ragioni della sua lunghezza, il contesto derivante dalla scadenza del Trattato CECA e le conseguenze da trarre, riducendo poi l’ammenda del 50%. Tale valutazione rientra nel potere discrezionale della Commissione, ferma restando la competenza del giudice dell’Unione a controllare la legittimità dell’atto.

Quanto al terzo motivo, il Tribunale ricorda che, per ottenere l’annullamento della decisione per violazione del termine ragionevole, occorre non solo che la durata sia irragionevole, ma anche che essa abbia compromesso i diritti della difesa. Esaminando le fasi amministrative, il Tribunale considera il caso complesso: si trattava di un’intesa di oltre dieci anni, con molti soggetti coinvolti, una mole molto ampia di documenti e questioni giuridiche rese delicate dalla scadenza del Trattato CECA. Nonostante la durata complessiva eccezionale, non emergono periodi di inerzia ingiustificata né un pregiudizio concreto alla difesa delle ricorrenti, che hanno potuto esprimersi più volte nel corso del procedimento.

Motivazione della decisione e legittimità dell’ammenda

Sul quarto motivo, il Tribunale afferma che la Commissione ha motivato in modo sufficiente la scelta di adottare una nuova decisione sanzionatoria: ha richiamato il proprio compito ex articolo 105 TFUE, il potere discrezionale previsto dal regolamento n. 1/2003 e la necessità di evitare l’impunità di un’intesa grave e di lunga durata. Ha inoltre spiegato che l’ammenda era necessaria per assicurare coerenza applicativa e deterrenza, nonché per tenere conto del possibile interesse dei terzi a un accertamento utile a eventuali azioni risarcitorie.

Il Tribunale respinge anche le censure di errore manifesto: ritiene plausibile che una sanzione sia ancora idonea a produrre un effetto deterrente, anche in un mercato mutato, e giudica non errata la considerazione della Commissione circa l’utilità della decisione per possibili domande risarcitorie dinanzi ai giudici nazionali, posto che non poteva escludersi l’esistenza di termini o regole diverse nei vari ordinamenti e l’eventuale interruzione della prescrizione.

Domanda di riforma dell’ammenda

In udienza le ricorrenti hanno cercato di formulare anche una domanda di riforma dell’ammenda nell’ambito della competenza estesa al merito. Il Tribunale la dichiara irricevibile perché non proposta nell’atto introduttivo, come richiesto dal regolamento di procedura, e comunque infondata dato il rigetto integrale dei motivi di annullamento.

Dispositivo e principi applicati

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso e condanna le ricorrenti alle spese. La pronuncia conferma che la Commissione può riprendere un procedimento antitrust annullato per vizi procedurali dalla fase in cui il vizio si è verificato, che la durata del procedimento va valutata globalmente ma non conduce automaticamente all’annullamento, e che l’adozione di una nuova decisione sanzionatoria può essere giustificata da esigenze di effettività, coerenza e deterrenza dell’enforcement del diritto della concorrenza dell’Unione.