Tribunale, Sentenza T-657/19

Intesa nel mercato italiano del tondo per cemento armato: riadozione della decisione sanzionatoria dopo annullamenti e lunga durata del procedimento

La sentenza riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da Feralpi Holding SpA contro la decisione della Commissione del 4 luglio 2019 in materia di intese restrittive nel mercato italiano del tondo per cemento armato. Il Tribunale esamina la legittimità della riadozione della decisione dopo due precedenti annullamenti, nonché la misura dell’ammenda e le doglianze relative a termine ragionevole, ne bis in idem, motivazione e prescrizione.

Fatti e procedimento amministrativo

La Commissione aveva inizialmente avviato nel 2002 il procedimento relativo a un’intesa tra produttori italiani di tondo per cemento armato, adottando una prima decisione il 17 dicembre 2002. Tale decisione fu annullata dal Tribunale nel 2007 per difetto di base giuridica, poiché l’articolo 65 CA non era più in vigore nella forma utilizzata dalla Commissione.

Nel 2009 la Commissione adottò una seconda decisione di riadozione, poi annullata dalla Corte nella sentenza del 21 settembre 2017, Feralpi/Commissione (C‑85/15 P), per violazione delle norme procedurali applicabili: in particolare, mancava una nuova audizione conforme al regolamento n. 1/2003 e al regolamento n. 773/2004, con partecipazione delle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri.

Dopo tale annullamento, la Commissione riaprì il procedimento, svolse una nuova audizione il 23 aprile 2018 e adottò il 4 luglio 2019 la terza decisione, con cui constatò un’infrazione all’articolo 65, paragrafo 1, CA dal 6 dicembre 1989 al 4 luglio 2000 e inflisse a Feralpi un’ammenda di EUR 5,125 milioni, ridotta del 50% per la durata del procedimento.

Questioni sottoposte al Tribunale

La ricorrente deduceva otto motivi principali, tra cui:

• violazione dei diritti della difesa e delle regole procedurali nella nuova audizione del 23 aprile 2018;
• violazione del principio del termine ragionevole del procedimento;
• motivazione insufficiente e violazione del principio di proporzionalità;
• violazione del principio del ne bis in idem e della certezza del diritto;
• illegittimità dell’articolo 25, paragrafi 3-6, del regolamento n. 1/2003;
• difetto di prova della partecipazione dell’impresa all’intesa in taluni periodi;
• insufficienza di motivazione sull’esistenza di un’infrazione unica, complessa e continuata.

Normativa e principi richiamati

Il Tribunale richiama, tra l’altro, l’articolo 65 CA, gli articoli 261, 263, 266 e 105 TFUE, gli articoli 41, 47 e 50 della Carta, l’articolo 6 CEDU, il regolamento n. 1/2003 e il regolamento n. 773/2004. Vengono inoltre menzionati l’articolo 25 del regolamento n. 1/2003, il regolamento n. 17 e il Protocollo n. 7 alla CEDU.

Ragionamento sulla durata del procedimento e sul termine ragionevole

Il Tribunale ricorda che la violazione del termine ragionevole può comportare l’annullamento di una decisione solo se, cumulativamente, la durata è irragionevole e il superamento del termine ha leso i diritti della difesa. Questa regola vale anche nei procedimenti in materia di concorrenza.

Esaminando la durata delle varie fasi amministrative e giurisdizionali, il Tribunale considera il caso eccezionalmente complesso: il fascicolo riguardava una condotta durata oltre dieci anni, coinvolgeva numerosi soggetti e un’ingente mole documentale, oltre a presentare difficoltà specifiche derivanti dalla scadenza del Trattato CECA. Il Tribunale osserva anche che molte interruzioni della durata complessiva sono dovute ai ricorsi proposti dalla stessa ricorrente o da altri destinatari.

Conclude quindi che la durata complessiva, pur molto lunga, non è irragionevole nelle circostanze concrete e, in ogni caso, la ricorrente non ha dimostrato alcun pregiudizio effettivo ai diritti della difesa. La censura è respinta.

Nuova decisione della Commissione, motivazione e proporzionalità

Il Tribunale esamina poi se la Commissione abbia legittimamente deciso di riaprire il procedimento e adottare una nuova decisione sanzionatoria. Rileva che la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale in materia di concorrenza, ma deve motivare adeguatamente le proprie scelte. Nel caso di specie, la Commissione ha esplicitato nelle parti centrali della decisione le ragioni della riadozione, richiamando l’interesse generale all’applicazione effettiva del diritto della concorrenza, l’esigenza di non lasciare impunite le imprese coinvolte e la necessità di mantenere un effetto deterrente.

Quanto alla proporzionalità, il Tribunale osserva che la Commissione ha già ridotto del 50% l’ammenda proprio per tenere conto della lunga durata del procedimento e delle difficoltà procedurali legate alla transizione CECA/CE. Tale riduzione è ritenuta appropriata, perché il tempo trascorso attenua l’effetto deterrente e giustifica una sanzione inferiore all’importo di base iniziale.

Ne bis in idem e certezza del diritto

Il Tribunale esclude la violazione del ne bis in idem perché nessuna decisione definitiva aveva statuito nel merito, in modo irretrattabile, sulla partecipazione di Feralpi all’infrazione: la prima decisione era stata annullata per mancanza di base giuridica e la seconda per vizio procedurale, senza una pronuncia definitiva di assoluzione o condanna nel merito. La terza decisione si sostituisce alle precedenti e non comporta una duplicazione sanzionatoria.

Per lo stesso motivo, viene esclusa anche la violazione del principio di certezza del diritto.

Eccezione di illegittimità dell’articolo 25 del regolamento n. 1/2003

La ricorrente contestava l’assenza, nell’articolo 25 del regolamento n. 1/2003, di un limite massimo assoluto oltre il quale la Commissione non possa più agire, anche in presenza di sospensioni della prescrizione dovute ai ricorsi giurisdizionali. Il Tribunale respinge l’eccezione di illegittimità, ritenendo che il legislatore dell’Unione abbia operato un bilanciamento ragionevole tra certezza del diritto ed effettività dell’applicazione delle regole di concorrenza.

Il sistema di prescrizione, interruzione e sospensione è considerato adeguato, anche perché l’eventuale allungamento del procedimento è in parte conseguenza della scelta delle imprese di proporre ricorsi. Inoltre, i soggetti che lamentano una durata eccessiva dispongono di rimedi giurisdizionali: annullamento solo se vi è lesione dei diritti della difesa, oppure azione risarcitoria negli altri casi.

Competenza estesa al merito e quantificazione dell’ammenda

Nell’esercizio della competenza estesa al merito ai sensi dell’articolo 261 TFUE e dell’articolo 31 del regolamento n. 1/2003, il Tribunale ritiene che non vi siano ragioni per annullare la sanzione, essendo l’infrazione particolarmente grave e di lunga durata validamente accertata. Tuttavia, considera rilevante il fatto che l’ammenda sia stata irrogata quasi vent’anni dopo la cessazione degli ultimi comportamenti anticoncorrenziali.

Tenuto conto della funzione deterrente della sanzione e del fatto che la Commissione aveva già ridotto del 50% l’ammenda, il Tribunale ritiene tale riduzione adeguata e non ne opera una ulteriore diminuzione.

Dispositivo

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso e condanna Feralpi Holding SpA alle spese.