Sentenza n. 3081/2026 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

Il ricorrente, già ex commissario capo della Polizia di Stato, ha chiesto l’accertamento del diritto alla monetizzazione di 69 giorni di congedo ordinario non fruito negli anni 2018 e 2019, deducendo che la mancata fruizione era dipesa da esigenze di servizio e da motivi di salute. Dopo la proposizione del ricorso avverso il silenzio ex art. 117 c.p.a., l’amministrazione ha adottato determinazioni sfavorevoli, impugnate con motivi aggiunti. Il ricorrente ha contestato l’assenza di un provvedimento motivato, l’inadeguatezza e contraddittorietà dell’istruttoria, il travisamento dei fatti, l’illegittimità dei motivi formali posti a fondamento del diniego circa l’attestazione delle esigenze di servizio, la mancata intimazione a fruire delle ferie residue, nonché l’erronea assimilazione del transito nei ruoli civili a una prosecuzione del rapporto ostativa alla monetizzazione. Ha inoltre dedotto che l’amministrazione avrebbe liquidato le ferie relative agli anni 2020 e 2021 e richiamato la giurisprudenza europea sulla monetizzazione delle ferie in caso di cessazione del rapporto di lavoro. Nel corso del giudizio il ricorso avverso il silenzio è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse e il rito speciale è stato convertito in rito ordinario.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda di accertamento del diritto alla monetizzazione delle ferie. In primo luogo ha qualificato le determinazioni dell’amministrazione come atti paritetici di gestione del rapporto di pubblico impiego, non espressivi di potestà autoritativa, e ha ricondotto la controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 63, comma 4, d.lgs. 165/2001, trattandosi di rapporto di lavoro non privatizzato e di diritti patrimoniali connessi. Da tale qualificazione ha fatto derivare l’inammissibilità, sul piano strutturale, dell’azione avverso il silenzio per ottenere l’adozione di un atto relativo a una pretesa patrimoniale, nonché l’applicabilità del termine di prescrizione e non di quello decadenziale. Ha inoltre escluso che fosse necessario un puntuale obbligo di motivazione proprio degli atti amministrativi autoritativi, poiché l’amministrazione agiva quale datore di lavoro nell’applicazione vincolata della disciplina normativa. Eventuali incoerenze o parcellizzazioni dell’istruttoria possono rilevare, secondo il TAR, sul piano della correttezza e della buona fede e, se del caso, della responsabilità risarcitoria, ma non determinano l’illegittimità dell’atto paritetico; la domanda risarcitoria non era oggetto del giudizio. Nel merito, il giudice ha richiamato l’art. 36, comma 3, Cost., l’art. 5, comma 8, d.l. 95/2012 e la giurisprudenza costituzionale ed europea, affermando la preminenza della fruizione effettiva delle ferie sulla loro monetizzazione. Ha ritenuto decisivo che il transito del ricorrente dai ruoli della Polizia di Stato ai ruoli civili del medesimo Ministero non avesse comportato cessazione o cesura del rapporto di lavoro: il mutamento di status e di ruolo non impediva la fruizione successiva delle ferie, sicché mancava un presupposto per il trattamento sostitutivo. La deduzione relativa al diniego di 15 giorni di ferie da parte dell’amministrazione civile è stata ritenuta indimostrata e comunque estranea all’oggetto del giudizio, diretto alla monetizzazione e non all’accertamento della legittimità del diniego di fruizione. Le spese sono state integralmente compensate in ragione delle peculiarità della controversia e della non linearità delle posizioni assunte dall’amministrazione.

Norme richiamate

• art. 117 c.p.a.

  silenzio ex art. 117 c.p.a.

  Il rito avverso il silenzio non è utilizzabile per ottenere l’adozione di atti paritetici relativi all’accertamento di pretese patrimoniali derivanti dal rapporto di pubblico impiego.

• art. 63, comma 4, d.lgs. 165/2001

  controversie relative ai rapporti di lavoro di cui all'articolo 3, ivi comprese quelle attinenti ai diritti patrimoniali connessi

  La controversia sul trattamento economico sostitutivo delle ferie di un appartenente alla Polizia di Stato rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  L’obbligo di conclusione del procedimento non opera, secondo il giudice, per l’omessa adozione di atti paritetici relativi a pretese patrimoniali, non trattandosi di esercizio di potestà pubblicistica.

• art. 36, comma 3, Cost.

  Il lavoratore ha diritto al riposo settimanale e a ferie annuali retribuite, e non può rinunziarvi

  La fruizione effettiva delle ferie costituisce il presupposto prioritario rispetto a qualsiasi trattamento economico sostitutivo.

• art. 5, comma 8, d.l. 95/2012

  divieto di monetizzazione

  Il divieto di monetizzazione delle ferie rafforza la preminenza del godimento effettivo del riposo, salvo le ipotesi eccezionali di cessazione del rapporto o di impossibilità non imputabile al lavoratore nei limiti riconosciuti dalla disciplina applicabile.

• art. 14, comma 7, d.P.R. 395/1995

  principio dell’irrinunciabilità delle ferie

  Le ferie sono irrinunciabili e devono essere fruite, con priorità rispetto alla loro eventuale monetizzazione.

• art. 14, comma 14, d.P.R. 395/1995

  documentate esigenze di servizio

  Il trattamento economico sostitutivo può assumere rilievo nei casi eccezionali di mancata fruizione dovuta a documentate esigenze di servizio.

• art. 18 d.P.R. 254/1999

  per decesso, per cessazione dal servizio per infermità o per dispensa dal servizio del dipendente, disposta dopo il collocamento in aspettativa per infermità

  La disposizione individua ipotesi eccezionali di trattamento economico sostitutivo, tra cui la cessazione dal servizio per infermità; nel caso concreto, però, il transito nei ruoli civili non è stato considerato cessazione del rapporto.

• art. 1175 c.c.

  Eventuali condotte incoerenti dell’amministrazione nella gestione della pretesa possono rilevare sul piano della correttezza e della responsabilità, non necessariamente su quello della validità dell’atto paritetico.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  canoni di correttezza e buona fede

  I doveri di correttezza e buona fede operano su un piano distinto da quello della legittimità amministrativa e possono fondare, se ne ricorrono i presupposti, una responsabilità risarcitoria.

• art. 7, paragrafo 2, direttiva 2003/88/CE

  Il periodo minimo di ferie annuali retribuite non può essere sostituito da un'indennità finanziaria, salvo in caso di fine del rapporto di lavoro

  La monetizzazione è subordinata alla fine del rapporto di lavoro; ove il rapporto prosegua e sia possibile fruire delle ferie, prevale il diritto al riposo effettivo.

Massime di principio

• Le controversie relative alla monetizzazione delle ferie non fruite da dipendenti pubblici appartenenti a rapporti di lavoro non privatizzati, quando riguardano diritti patrimoniali connessi al rapporto, rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 63, comma 4, d.lgs. 165/2001.
• Le determinazioni con cui l’amministrazione, quale datore di lavoro, accerta e definisce il diritto al trattamento economico sostitutivo delle ferie hanno natura di atti paritetici e non di provvedimenti autoritativi; pertanto, la loro contestazione concerne direttamente la fondatezza del diritto patrimoniale e non richiede necessariamente la motivazione propria degli atti amministrativi autoritativi.
• L’azione avverso il silenzio ex art. 117 c.p.a. non è lo strumento per ottenere l’adozione di un atto paritetico relativo a una pretesa patrimoniale del dipendente, poiché l’amministrazione non è chiamata a esercitare un potere pubblicistico, ma ad accertare i propri obblighi derivanti dal rapporto di lavoro.
• La monetizzazione delle ferie ha carattere subordinato ed eccezionale rispetto alla fruizione effettiva del riposo. Se il rapporto di lavoro prosegue, anche mediante il transito in un diverso status o ruolo della medesima amministrazione, il lavoratore deve poter fruire delle ferie maturate e non sussiste, per il solo mutamento di status o ruolo, il presupposto della cessazione del rapporto necessario per il trattamento sostitutivo.
• Eventuali incoerenze, ritardi o carenze istruttorie dell’amministrazione nella gestione di una pretesa patrimoniale relativa a un atto paritetico possono integrare violazione dei doveri di correttezza e buona fede e fondare, se provate, una responsabilità risarcitoria; non determinano automaticamente l’illegittimità dell’atto, poiché le regole di validità e quelle di correttezza operano su piani distinti.

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