Corte di giustizia, Sentenza C-78/21

Rinvio pregiudiziale su misura antiriciclaggio e libertà fondamentali

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale dell’Administratīvā apgabaltiesa (Corte amministrativa regionale, Lettonia) in una controversia tra AS "PrivatBank", alcuni suoi azionisti/clienti e l’autorità di vigilanza finanziaria lettone (FKTK). Oggetto del giudizio è la legittimità, alla luce del diritto UE, di una sanzione pecuniaria e di misure amministrative imposte a un ente creditizio per prevenire il rischio di riciclaggio di denaro e finanziamento del terrorismo.

Fatti e procedimento principale

La FKTK aveva accertato, a seguito di ispezione, che il sistema di controllo interno della PrivatBank non garantiva un’adeguata gestione dei rischi antiriciclaggio, in particolare quanto all’adeguata verifica della clientela e al monitoraggio delle operazioni. Con decisione del 13 settembre 2019, all’ente era stata inflitta una sanzione pecuniaria e, inoltre, una misura che vietava di avviare rapporti d’affari e imponeva di cessare quelli avviati dopo la decisione con determinate categorie di persone fisiche e giuridiche, individuate in base al mancato collegamento con la Lettonia e a soglie di volume mensile del credito.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio ha chiesto, in sintesi:

• se prestiti, crediti finanziari e operazioni su conti correnti e depositi bancari rientrino nei movimenti di capitali ai sensi dell’articolo 63 TFUE;
• se la misura amministrativa della FKTK costituisca una restrizione alla libera circolazione dei capitali;
• se essa debba essere valutata anche alla luce dell’articolo 56 TFUE sulla libera prestazione dei servizi;
• se la restrizione possa essere giustificata dall’obiettivo di prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo e dall’articolo 65, paragrafo 1, lettera b), TFUE.

Normativa rilevante richiamata dalla Corte

La Corte richiama l’articolo 63 TFUE, l’articolo 65, paragrafo 1, lettera b), TFUE e l’articolo 56 TFUE. In materia antiriciclaggio vengono in rilievo la direttiva 2015/849, in particolare gli articoli 1, 5, 8, 11, 13 e 59, nonché la direttiva 88/361/CEE e la sua allegata nomenclatura dei movimenti di capitali, usata come criterio indicativo per interpretare l’articolo 63 TFUE.

Ragionamento della Corte: qualificazione dei movimenti di capitali

La Corte ricorda che, in assenza di una definizione nel TFUE, la nozione di movimenti di capitali va interpretata anche alla luce della direttiva 88/361, la cui nomenclatura, pur non esaustiva, ha valore indicativo. Poiché l’allegato I include le operazioni in conti correnti e depositi presso istituti finanziari e i prestiti e crediti finanziari, tali operazioni rientrano nella nozione di movimenti di capitali. La Corte richiama inoltre la propria giurisprudenza secondo cui la concessione professionale di crediti è riconducibile anche alla libera circolazione dei capitali.

Restrizione alla libera prestazione di servizi e alla libera circolazione dei capitali

La Corte rileva che la misura imposta alla PrivatBank incide sia sulla fruizione di servizi bancari sia sui flussi di capitali: da un lato, vieta alla banca di offrire determinati servizi a clienti privi di legami con la Lettonia; dall’altro, limita i movimenti di capitali in base al volume mensile del credito. Una simile misura rende più difficile la prestazione di servizi transfrontalieri e, inoltre, introduce una discriminazione indiretta in ragione della nazionalità, poiché il criterio del "legame con la Lettonia" colpisce in misura maggiore i cittadini e le società di altri Stati membri.

La Corte precisa che il fatto che i clienti possano rivolgersi ad altre banche lettoni, o che la misura abbia carattere temporaneo, non elimina il suo carattere restrittivo. Anche restrizioni di modesta entità restano vietate, e la libertà di capitale/servizio implica la facoltà dell’utente di scegliere il proprio intermediario.

Giustificazione della restrizione

La Corte afferma che la restrizione può essere giustificata, in linea di principio, sia dall’obiettivo di prevenire e contrastare il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo, sia dall’articolo 65, paragrafo 1, lettera b), TFUE, in quanto misura necessaria per impedire violazioni della normativa nazionale, in particolare nel settore della vigilanza prudenziale sugli istituti finanziari. Ricorda che la direttiva 2015/849 opera un’armonizzazione minima, consentendo agli Stati membri di adottare misure più rigorose e ulteriori sanzioni amministrative.

Proporzionalità e valutazione rimessa al giudice nazionale

La Corte esamina il principio di proporzionalità secondo i tradizionali parametri di idoneità, necessità e bilanciamento. La misura appare idonea perché, alla luce delle lacune del sistema di controllo interno della PrivatBank, contribuisce a ridurre il rischio di riciclaggio e a rendere la banca in grado di rispettare gli obblighi di adeguata verifica della clientela. La Corte osserva anche che la soglia di EUR 15.000 per le persone fisiche coincide con quella prevista dall’articolo 11 della direttiva 2015/849 per l’applicazione di misure di adeguata verifica, mentre la soglia di EUR 50.000 per le persone giuridiche non è stata contestata.

Quanto alla necessità, la Corte sottolinea che il giudice del rinvio deve verificare se, alla luce delle gravi e reiterate violazioni della PrivatBank e delle difficoltà nell’ottenere informazioni dai clienti, la misura fosse davvero la meno restrittiva tra quelle disponibili. Viene comunque osservato che essa appare meno invasiva della revoca o sospensione dell’autorizzazione, misure previste dall’articolo 59 della direttiva 2015/849, e che in passato erano state adottate misure rafforzate meno incisive ma inefficaci.

Sul bilanciamento finale, la Corte rileva che la misura era temporanea, che la banca poteva influire sulla cessazione delle restrizioni adempiendo alle misure richieste e che non esiste un diritto assoluto a intrattenere rapporti con uno specifico ente creditizio in presenza di violazioni antiriciclaggio. La verifica ultima della proporzionalità resta, però, al giudice nazionale.

Dispositivo

La Corte dichiara che:

• i prestiti e i crediti finanziari, nonché le operazioni in conti correnti e depositi presso istituti finanziari, costituiscono movimenti di capitali ai sensi dell’articolo 63 TFUE;
• la misura amministrativa controversa costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi e alla libera circolazione dei capitali;
• tale misura non è, in linea di principio, incompatibile con gli articoli 56 e 63 TFUE se è giustificata dalla prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo, o dalla necessità di prevenire violazioni della normativa prudenziale, e se rispetta il principio di proporzionalità.

Principio affermato

La sentenza conferma che misure prudenziali antiriciclaggio che limitano l’operatività di una banca verso clienti transfrontalieri possono costituire restrizioni alle libertà fondamentali, ma possono essere legittime quando rispondano a un rischio concreto, siano calibrate sulle violazioni riscontrate e non eccedano quanto necessario per tutelare l’integrità del sistema finanziario.