Corte di giustizia, Sentenza C-31/21

Ammissibilità delle spese e prova documentale nei Fondi strutturali

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della Corte suprema di cassazione italiana nell’ambito di una controversia tra Eurocostruzioni Srl e la Regione Calabria sul pagamento del saldo di un contributo per la costruzione e l’arredamento di un albergo e di impianti sportivi, finanziato nell’ambito del POR Calabria 2000-2006. La Corte è chiamata a interpretare il punto 2.1 della norma n. 1 dell’allegato del regolamento (CE) n. 1685/2000, che disciplina la prova delle spese ammissibili ai fini del cofinanziamento da parte dei Fondi strutturali.

Contesto normativo rilevante

La Corte richiama in particolare il regolamento (CE) n. 1260/1999, che fissava le regole generali sui Fondi strutturali, e il regolamento (CE) n. 1685/2000, adottato per stabilire norme comuni di ammissibilità delle spese. Sono centrali:

• l’articolo 30, paragrafo 3, del regolamento n. 1260/1999, che consente alla Commissione di fissare norme comuni di ammissibilità;
• l’articolo 32, paragrafo 1, terzo comma, del medesimo regolamento, che subordina i pagamenti intermedi e del saldo a spese effettivamente sostenute e giustificate da fatture quietanzate o documenti contabili equivalenti;
• l’articolo 38, paragrafo 1, lettere c) e d), che pone a carico degli Stati membri la responsabilità primaria del controllo finanziario;
• il punto 2.1 della norma n. 1 dell’allegato al regolamento n. 1685/2000, che prevede, in linea generale, fatture quietanzate e, solo se ciò non è possibile, documenti contabili aventi forza probatoria equivalente.

Fatti e svolgimento del giudizio nazionale

Eurocostruzioni aveva realizzato l’opera con mezzi propri e aveva prodotto la documentazione prevista dal decreto di concessione, in particolare il libretto delle misure e il registro di contabilità, ottenendo il collaudo positivo. La Regione Calabria ha però negato il saldo del contributo, ritenendo necessarie fatture o documenti equivalenti ai sensi del regolamento europeo richiamato nel bando.

Il Tribunale di Catanzaro aveva accolto la domanda della società; la Corte d’appello di Catanzaro aveva invece riformato la decisione, affermando che anche in caso di realizzazione diretta dell’opera era richiesta idonea documentazione contabile degli effettivi esborsi. Investita del ricorso per cassazione, la Corte suprema di cassazione ha sollevato tre questioni pregiudiziali sulla portata della prova documentale richiesta e sulla possibile equivalenza del libretto delle misure e del registro di contabilità.

Prima questione: obbligo di fatture quietanzate

La Corte respinge innanzitutto l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Regione Calabria. Nel merito, interpreta il testo della disposizione in modo letterale, sistematico e teleologico: l’espressione "in linea generale" si riferisce all’obbligo di provare le spese con fatture quietanzate, mentre la prova mediante documenti contabili equivalenti costituisce la deroga espressamente prevista. Ne consegue che non sono ammissibili ulteriori deroghe non previste dal testo.

La Corte sottolinea inoltre che il sistema dei Fondi strutturali, fondato sul rimborso delle spese, richiede spese realmente sostenute e debitamente giustificate. La circostanza che il beneficiario abbia costruito l’immobile con mezzi propri non lo esonera dai requisiti di prova previsti dal diritto dell’Unione.

Nozione di "documenti contabili aventi forza probatoria equivalente"

La seconda e la terza questione sono esaminate congiuntamente. Poiché né il regolamento n. 1260/1999 né il regolamento n. 1685/2000 definiscono tale nozione, la Corte ne precisa la portata ricorrendo al significato abituale, al contesto e agli obiettivi della normativa.

La Corte afferma che tali documenti devono essere idonei, al pari delle fatture quietanzate, a provare l’effettività delle spese sostenute e a fornire un quadro fedele e preciso dei pagamenti effettuati dal beneficiario finale. Trattandosi di un’eccezione alla regola generale delle fatture, la nozione deve essere interpretata restrittivamente, in coerenza con la sana gestione finanziaria e con il principio del rimborso delle spese.

Verifica rimessa al giudice nazionale

Con riferimento al caso concreto, la Corte osserva che il sistema nazionale e regionale descritto dal giudice del rinvio prevedeva una preventiva quantificazione dei lavori tramite prezziario e una successiva verifica mediante libretto delle misure e registro di contabilità. Tuttavia, spetta al giudice nazionale verificare in concreto:

• se la beneficiaria si trovasse effettivamente nell’impossibilità di produrre fatture quietanzate;
• se i documenti prodotti, per contenuto concreto e alla luce delle norme nazionali pertinenti, provino l’effettività delle spese sostenute e siano quindi equiparabili a documenti contabili aventi forza probatoria equivalente.

Se tali documenti si limitano invece a descrivere lo stato di avanzamento dei lavori sulla base di una quantificazione astratta e non correlata alle spese effettive, non possono essere considerati equivalenti alle fatture.

Dispositivo e principio affermato

La Corte risponde che:

• il punto 2.1 della norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 1685/2000 non consente al beneficiario finale di provare le spese con documenti diversi da quelli espressamente menzionati;
• un libretto delle misure e un registro di contabilità possono essere qualificati come documenti contabili aventi forza probatoria equivalente solo se, in concreto, dimostrano l’effettività delle spese sostenute e forniscono un quadro fedele e preciso di esse.

La pronuncia conferma dunque un approccio rigoroso alla prova delle spese nei finanziamenti dei Fondi strutturali, escludendo che la realizzazione dell’opera con mezzi propri comporti un regime probatorio attenuato.