Sentenza n. 315/2026 - Reggio Calabria, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha chiesto l’accesso, ai sensi degli artt. 22 e seguenti della l. 241/1990, ai documenti richiamati nel verbale ispettivo INPS relativo alla verifica della genuinità dei rapporti di lavoro denunciati da un istituto scolastico paritario: documentazione consegnata dall’istituto, verbali di audizione dei lavoratori, qualifica dei dipendenti i cui rapporti erano stati riconosciuti e registri di classe e del docente. La richiesta era motivata dall’esigenza di comprendere gli accertamenti posti a fondamento del disconoscimento del rapporto lavorativo del ricorrente e di difendersi nell’impugnazione del relativo provvedimento. L’INPS aveva negato l’accesso sostenendo che il verbale ispettivo già osteso, seppure con omissis, fosse sufficiente, che la richiesta integrasse un controllo generalizzato dell’operato amministrativo, che alcuni documenti non fossero stati acquisiti o non fossero nella disponibilità dell’ente, che i verbali di audizione fossero coperti dalla riservatezza dei lavoratori e che la richiesta relativa alle qualifiche imponesse un’attività di elaborazione di dati. Il ricorrente ha dedotto violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e seguenti e dell’art. 3 della l. 241/1990, nonché eccesso di potere per sviamento, travisamento dei fatti e difetto dei presupposti, sostenendo la natura difensiva ed endoprocedimentale dell’accesso, la prevalenza delle esigenze difensive sulla riservatezza e l’inesistenza di un’attività amministrativa sproporzionata o meramente elaborativa.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto l’eccezione di inammissibilità dell’INPS per omessa notifica a controinteressati. La richiesta non individuava nominativamente soggetti potenzialmente controinteressati e, sul piano sostanziale, la qualità di controinteressato spetta soltanto a chi rischi un concreto pregiudizio al diritto alla riservatezza, non a chiunque sia menzionato o coinvolto nei documenti. Poiché il ricorrente aveva chiesto, per i lavoratori, l’ostensione della sola qualifica e non delle generalità, non risultavano esigenze di riservatezza idonee a fondare un controinteresse processuale. Nel merito, il ricorso è stato accolto in parte. Il TAR ha qualificato l’istanza come accesso sia difensivo sia endoprocedimentale, essendo diretta a documenti facenti parte del compendio istruttorio del procedimento ispettivo che aveva determinato il disconoscimento del rapporto di lavoro. Ha ritenuto sussistente il necessario interesse diretto, concreto e attuale e il nesso di strumentalità tra documenti e situazione giuridica da tutelare. L’amministrazione non può subordinare l’accesso difensivo alla propria valutazione sulla fondatezza, ammissibilità o concreta utilità dell’eventuale controversia principale. È stato riconosciuto il diritto di accedere ai cinque documenti indicati nel verbale ispettivo come consegnati dall’istituto scolastico, compreso l’ultimo verbale ispettivo sottoscritto dal legale rappresentante: l’affermazione dell’INPS secondo cui tale documento sarebbe stato soltanto visionato e non acquisito è stata ritenuta indimostrata e contrastante con il tenore letterale del verbale. È stato riconosciuto anche il diritto di accedere ai verbali di audizione dei lavoratori, previa omissione dei soli dati anagrafici. Il divieto di ostensione dei verbali ispettivi previsto dal d.m. n. 757/1994 non è assoluto e generalizzato; l’amministrazione deve valutare in concreto il rischio di azioni discriminatorie o indebite pressioni e bilanciarlo con il diritto di difesa. È stato inoltre riconosciuto il diritto di conoscere, mediante documentazione pertinente e con oscuramento degli ulteriori dati personali, la qualifica dei dipendenti i cui rapporti erano stati riconosciuti, poiché si tratta di un dato documentale nella disponibilità dell’INPS e di immediata acquisizione, non di un’elaborazione sproporzionata. È stata invece respinta la richiesta relativa ai registri di classe e del docente, perché non formati né detenuti dall’INPS e non risultanti confluiti nel procedimento ispettivo. L’INPS è stato ordinato di consentire l’accesso e l’estrazione di copia entro trenta giorni, con condanna alle spese di lite per euro 1.000, oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 22, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso

  L’accesso difensivo ed endoprocedimentale è riconoscibile quando il documento presenta un nesso di strumentalità, anche astratto, con una situazione giuridica tutelata; non occorre che l’amministrazione valuti la fondatezza o l’ammissibilità della pretesa principale.

• art. 22, comma 1, lett. c), l. 241/1990

  È controinteressato soltanto il soggetto che, per effetto dell’ostensione, vedrebbe concretamente pregiudicato il proprio diritto alla riservatezza, non ogni persona nominata o coinvolta nei documenti.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici.

  Le esigenze difensive prevalgono su esigenze antagoniste di riservatezza, secondo un bilanciamento concreto; l’accesso è comunque soggetto alle cautele necessarie, come l’omissione dei dati anagrafici e degli altri dati non pertinenti.

• art. 2, comma 2, d.P.R. 184/2006

  La pubblica amministrazione non è tenuta ad elaborare dati in suo possesso al fine di soddisfare le richieste di accesso

  L’accesso deve riferirsi a documenti esistenti e non può imporre un’attività generale di elaborazione dei dati; tuttavia, l’indicazione di un dato documentale immediatamente disponibile e già considerato dall’amministrazione non costituisce un aggravio incompatibile con la disciplina dell’accesso.

• art. 2 d.m. 4 novembre 1994, n. 757

  Il divieto di ostensione dei verbali ispettivi non opera in modo assoluto e generalizzato: l’amministrazione deve verificare concretamente il rischio per lavoratori o terzi e bilanciarlo con il diritto di difesa.

Massime di principio

• L’accesso difensivo è riconoscibile quando il documento richiesto presenta un nesso di strumentalità, anche valutato in astratto, con una situazione giuridica che il richiedente intende tutelare; l’amministrazione non può subordinare l’ostensione alla verifica della fondatezza, ammissibilità o concreta utilità dell’azione principale, perché il giudice dell’accesso non è il giudice della pretesa sostanziale.
• Quando la richiesta riguarda documenti acquisiti o richiamati nell’ambito dello stesso procedimento amministrativo che ha inciso sulla posizione giuridica del richiedente, l’accesso assume anche natura endoprocedimentale e il collegamento con la situazione tutelata è normalmente in re ipsa.
• La qualità di controinteressato nell’accesso documentale non spetta a chiunque sia menzionato o coinvolto nel documento, ma soltanto a chi possa subire, per effetto dell’ostensione, un concreto pregiudizio al diritto alla riservatezza. La richiesta di dati non identificativi, come la sola qualifica professionale, esclude di regola un controinteresse sostanziale fondato sulla riservatezza.
• Le esigenze difensive del richiedente possono prevalere sulla riservatezza dei terzi ai sensi dell’art. 24, comma 7, della l. 241/1990, ma l’ostensione deve essere conformata al principio di minimizzazione, mediante oscuramento dei dati anagrafici e degli ulteriori dati non necessari.
• Il divieto di accesso ai verbali ispettivi non è assoluto: l’amministrazione deve accertare in concreto l’eventuale rischio di discriminazioni o indebite pressioni nei confronti dei lavoratori e compararlo con l’esigenza difensiva del richiedente.
• L’accesso può riguardare un dato documentale immediatamente disponibile presso l’amministrazione, anche se non espressamente riportato nel documento richiesto, quando tale dato è stato necessariamente considerato nel procedimento e la sua individuazione non richiede un’attività elaborativa sproporzionata o incompatibile con l’economicità dell’azione amministrativa.

Come è indicizzato