Sentenza n. 336/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego comunale del permesso di costruire richiesto per un complesso composto da tre edifici residenziali, una struttura commerciale prefabbricata, cabine elettriche e sistemazione delle aree esterne in zona B1, chiedendo anche l’accertamento della formazione del silenzio-assenso. Ha dedotto che il termine previsto dall’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 fosse decorso senza una valida conclusione del procedimento; che il silenzio-assenso potesse formarsi anche in presenza di una non conformità sostanziale del progetto; che il Comune avesse utilizzato impropriamente il preavviso di rigetto per richiedere integrazioni e modifiche progettuali; che non fosse stata formalmente concessa la proroga richiesta né esercitato il potere di raddoppio dei termini; che la disciplina urbanistica della zona B1 consentisse la realizzazione di una media struttura di vendita senza la contestuale costruzione degli edifici residenziali; che il diniego contrastasse con la direttiva 2006/123/CE e il d.lgs. n. 59/2010; e che fossero errati i rilievi relativi a superficie di vendita, standard e parcheggi. Il Comune ha eccepito l’incompletezza essenziale dell’istanza, la carenza della documentazione attestante il titolo di legittimazione e degli elaborati progettuali, la mancanza dell’assenso di un proprietario interessato, la non conformità del fabbricato residenziale e il carattere sostanziale delle modifiche prospettate dalla società dopo il preavviso di rigetto.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e la domanda di accertamento del silenzio-assenso. Ha affermato che il silenzio-assenso sul permesso di costruire presuppone un’istanza completa, corredata dagli elementi e dalla documentazione necessari per l’istruttoria, inclusi il titolo di legittimazione, gli elaborati progettuali e la documentazione prevista dalla normativa edilizia e di settore. Nel caso concreto, l’istanza presentava carenze relative ai preliminari di compravendita, alla superficie effettiva del lotto, agli elaborati progettuali, alla sicurezza, agli aspetti igienico-sanitari e all’efficienza energetica, nonché incongruenze grafiche. Inoltre, le tre tavole trasmesse in risposta al preavviso di rigetto delineavano un nuovo impianto progettuale, sostanzialmente diverso per ubicazione, sagome e volumetrie degli edifici residenziali, senza che fosse poi depositata la proposta completa. Tali modifiche non rientravano nella possibilità di richiedere modifiche di modesta entità prevista dall’art. 20, comma 4, del d.P.R. n. 380/2001 e impedivano la formazione del titolo tacito. Il Collegio ha inoltre rilevato che la ricorrente non aveva contestato specificamente diversi motivi ostativi riguardanti il fabbricato residenziale, tra cui distanze, quota d’imposta, numero dei piani, altezza, superficie edificabile, titolarità e assenso dei terzi, nonché il computo dei locali tecnici ai fini volumetrici. Non era quindi possibile pretendere il rilascio del solo fabbricato commerciale, poiché l’istanza riguardava unitariamente un complesso edilizio residenziale e commerciale e la sua approvazione richiedeva la conformità dell’intero progetto. In via ulteriore, il TAR ha chiarito che le norme urbanistiche applicabili non escludono in radice le medie strutture di vendita nelle zone residenziali B1 né impongono necessariamente la contestuale edificazione residenziale; tuttavia, gli insediamenti commerciali devono mantenere una funzione complementare e accessoria e la destinazione residenziale deve restare prevalente. Le spese sono state compensate per la peculiarità della vicenda procedimentale.

Norme richiamate

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  La domanda per il rilascio del permesso di costruire [...] va presentata allo sportello unico corredata da un’attestazione concernente il titolo di legittimazione, dagli elaborati progettuali richiesti [...] e [...] da una dichiarazione del progettista abilitato che asseveri la conformità del progetto agli strumenti urbanistici [...] e alle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia.

  Il silenzio-assenso può formarsi soltanto su una domanda completa degli elementi necessari alla valutazione amministrativa. L’incompletezza essenziale dell’istanza e la mancata trasmissione del progetto definitivo rielaborato impediscono la formazione del titolo tacito; modifiche sostanziali dell’intervento determinano una nuova proposta, dalla quale decorre eventualmente un nuovo termine.

• art. 20, comma 4, d.P.R. 380/2001

  sia necessario apportare modifiche di modesta entità rispetto al progetto originario

  Il responsabile del procedimento può richiedere modifiche progettuali soltanto quando siano di modesta entità. Non rientra nella disposizione la rielaborazione sostanziale dell’intervento, con mutamento di ubicazione, sagome e volumetrie.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto ha consentito all’amministrazione di evidenziare i motivi ostativi e le carenze documentali; la società non ha poi depositato una proposta progettuale completa né ha superato tutti i rilievi.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La questione della qualificazione degli atti comunali come autotutela è rimasta priva di rilievo decisivo, poiché il silenzio-assenso non si era formato.

• art. 2.1 delle Norme Tecniche di Attuazione del PRG

  in ciascuna zona l’edificazione è ammessa secondo il tipo edilizio per essa previsto

  Nelle zone residenziali sono ammissibili negozi ed esercizi commerciali, purché compatibili con la disciplina della zona e con la prevalenza della destinazione residenziale.

• art. 2.4 delle Norme Tecniche di Attuazione del PRG

  Consente anche la realizzazione di grandi magazzini nelle zone residenziali, alle condizioni previste dalla norma.

• art. 10.3 delle Norme Tecniche di Attuazione del PRG

  Non è stato ritenuto decisivo per affermare l’esclusiva collocazione in zona D3 di ogni struttura commerciale; la disciplina non esclude in radice le medie strutture di vendita nelle zone B1.

• direttiva 2006/123/CE

  Il richiamo alla direttiva Bolkestein non conduce all’annullamento del diniego, essendo comunque mancata la completezza dell’istanza e persistendo motivi ostativi autonomi relativi all’intero complesso edilizio.

• d.lgs. 59/2010

  Il richiamo alla normativa di recepimento della direttiva servizi non supera i rilievi di incompletezza progettuale e di non conformità del progetto residenziale.

Massime di principio

• Il silenzio-assenso sul permesso di costruire presuppone che la domanda sia completa degli elementi necessari per l’istruttoria, compresi il titolo di legittimazione, gli elaborati progettuali e la documentazione prescritta dalle normative edilizie e di settore; l’incompletezza essenziale impedisce la formazione del provvedimento tacito.
• La presentazione, dopo il preavviso di rigetto, di elaborati che modificano sostanzialmente l’intervento originario non costituisce una semplice integrazione o una modifica di modesta entità: essa configura una nuova proposta progettuale e il termine per l’eventuale silenzio-assenso decorre nuovamente solo dalla presentazione di un progetto completo.
• La facoltà del responsabile del procedimento di richiedere modifiche ai sensi dell’art. 20, comma 4, del d.P.R. n. 380/2001 è limitata alle modifiche di modesta entità e non impone all’amministrazione di consentire la trasformazione sostanziale dell’intervento inizialmente richiesto.
• Quando il permesso di costruire riguarda unitariamente un complesso composto da edifici con destinazioni diverse, l’amministrazione deve valutare la conformità dell’intero progetto; il richiedente non può ottenere l’assenso soltanto per una parte dell’intervento se gli altri elementi del progetto presentano autonomi motivi ostativi non contestati.
• La disciplina urbanistica che ammette negozi o esercizi commerciali nelle zone residenziali non esclude necessariamente le medie strutture di vendita né impone sempre la contestuale costruzione di edifici abitativi; tuttavia, la funzione commerciale deve rimanere complementare e accessoria e la destinazione residenziale dell’area deve restare prevalente.

Come è indicizzato