Sentenza n. 2959/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente aveva partecipato all’asta pubblica indetta dal Comune di Milano per l’alienazione del Lotto 2, presentando l’unica offerta e conseguendo l’aggiudicazione definitiva. Il bando prevedeva la valorizzazione del compendio mediante traslazione di diritti edificatori tra due aree, con concentrazione della volumetria su Largo De Benedetti 1 e possibilità di funzioni residenziali, terziarie, direzionali e box interrati, nel rispetto della disciplina urbanistica vigente. Dopo l’aggiudicazione, durante le interlocuzioni finalizzate alla stipula, la ricorrente aveva chiesto che il contratto garantisse, tra l’altro, la cristallizzazione del PGT vigente al momento del bando e dell’aggiudicazione, l’esclusione dell’obbligo di realizzare quote di edilizia residenziale sociale, la qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia, l’utilizzo di un titolo edilizio diretto e specifiche modalità di trasferimento dei diritti volumetrici. Il Comune aveva ritenuto tali richieste nuove condizioni, incompatibili con il bando, e aveva adottato la decadenza dall’aggiudicazione. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto violazione della lex specialis, travisamento, contraddittorietà e difetto di motivazione, sostenendo che le richieste successive all’aggiudicazione fossero mere interlocuzioni negoziali e non condizioni dell’offerta. Con il secondo motivo ha dedotto travisamento dei fatti, difetto assoluto di istruttoria e motivazione, violazione degli artt. 1 e 3 l. 241/1990, dei principi di proporzionalità, collaborazione e buona fede, nonché sviamento, sostenendo che il mancato perfezionamento del contratto dipendesse da sopravvenienze urbanistiche e da richieste del Comune. Ha inoltre chiesto l’accertamento del diritto alla stipula del contratto alle condizioni del bando, con garanzia dell’applicazione della disciplina urbanistica vigente al momento dell’offerta, e il risarcimento dei danni.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto che il bando, quale lex specialis della procedura di alienazione, vincolasse l’offerente e imponesse la corrispondenza tra rapporto configurato dall’amministrazione, offerta e modalità di esecuzione del rapporto. Le richieste formulate dalla ricorrente dopo l’aggiudicazione non erano mere interlocuzioni volte a precisare il contenuto del contratto, ma introducevano elementi nuovi: modificavano l’offerta originaria, imponevano al Comune impegni ulteriori rispetto alla vendita e tendevano a vincolare la futura attività urbanistica ed edilizia dell’amministrazione. In particolare, non poteva essere imposto il congelamento del PGT vigente al momento dell’aggiudicazione, poiché la disciplina urbanistica applicabile è quella vigente al momento del rilascio del titolo edilizio o dell’approvazione del piano, secondo la regola tempus regit actum. Neppure era tutelabile, prima della stipula del contratto, l’affidamento nella stabilità della disciplina urbanistica, non trovando applicazione il precedente invocato dalla ricorrente, relativo a un caso in cui il contratto di vendita era già stato stipulato e il privato era divenuto proprietario. La condotta della ricorrente è stata qualificata come rifiuto di contrarre alle condizioni del bando, anche dopo l’assegnazione di un termine essenziale; pertanto la decadenza è stata ritenuta legittima e non sproporzionata. Sono state respinte anche le domande di accertamento e risarcimento, quest’ultima per mancanza dell’ingiustizia del danno, conseguente alla legittimità dell’azione amministrativa. Le spese sono state compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 8 del Bando di gara

  “non saranno ritenute valide le offerte condizionate o espresse in modo indeterminato. Le stesse non dovranno recare, a pena di nullità, cancellazioni, aggiunte o correzioni, salvo che non siano espressamente approvate con postilla firmata dall’offerente”

  La clausola vincola l’offerente e impedisce che, dopo l’aggiudicazione, siano introdotte condizioni nuove idonee a modificare l’offerta o ad alterare il rapporto delineato dalla lex specialis.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  La qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia era stata richiesta dalla ricorrente come garanzia contrattuale, ma il giudice ha ritenuto che tale valutazione dovesse essere compiuta nella successiva fase edilizia secondo la disciplina vigente.

• art. 28-bis d.P.R. 380/2001

  Il permesso di costruire convenzionato era stato indicato dalla ricorrente quale modalità diretta di attuazione dell’intervento, ma il Comune poteva ritenere necessario il piano attuativo in relazione alla traslazione dei diritti edificatori e alla verifica delle dotazioni.

• art. 23, comma 01, d.P.R. 380/2001

  La SCIA alternativa al permesso di costruire era stata prospettata dalla ricorrente, senza che ciò attribuisse un diritto alla sua utilizzazione, dovendo la modalità attuativa essere valutata alla luce della disciplina urbanistica vigente.

• artt. 1 e 3 l. 241/1990

  Le dedotte violazioni dei principi di buon andamento, collaborazione e motivazione sono state escluse, poiché il provvedimento di decadenza ricostruiva una condotta incompatibile con la stipula alle condizioni del bando.

• art. 112 c.p.c.

  Il giudice ha richiamato il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato per affermare di avere esaminato tutti gli aspetti rilevanti della controversia.

Massime di principio

• Nelle procedure di alienazione di beni pubblici mediante asta, il bando, l’offerta, l’aggiudicazione e il contratto costituiscono segmenti tra loro vincolati: l’aggiudicatario non può subordinare la stipula a condizioni nuove che modifichino l’offerta originaria o alterino i caratteri essenziali del rapporto delineato dalla lex specialis.
• La corrispondenza tra bando, offerta e contratto è necessaria a tutela della par condicio: sono inammissibili condizioni post-aggiudicazione che, se previste originariamente nel bando, avrebbero potuto favorire una più ampia partecipazione o modificare l’equilibrio economico della procedura.
• Non costituiscono mere interlocuzioni negoziali le richieste dell’aggiudicatario che impongano all’amministrazione nuovi obblighi, garanzie o vincoli sulla futura attività pianificatoria, urbanistica o edilizia, ulteriori rispetto alla prestazione prevista dal bando.
• La disciplina urbanistica applicabile agli interventi edilizi deve essere valutata, secondo la regola tempus regit actum, al momento del rilascio del titolo edilizio o dell’approvazione del piano attuativo; l’aggiudicatario non può pretendere, in assenza di una specifica previsione del bando o di un contratto già stipulato, la cristallizzazione della disciplina vigente al momento dell’offerta.
• Prima della stipula del contratto di alienazione, la posizione dell’aggiudicatario non equivale a quella del proprietario e non fonda, di per sé, un affidamento tutelabile nella conservazione della disciplina urbanistica più favorevole esistente al momento dell’aggiudicazione.
• Il rifiuto dell’aggiudicatario di stipulare il contratto alle condizioni della lex specialis, anche quando formalmente espresso mediante richieste di garanzia o precisazioni contrattuali, legittima la decadenza dall’aggiudicazione, senza che l’amministrazione debba ricercare soluzioni negoziali alternative.

Come è indicizzato