Sentenza n. 536/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato due ordinanze di demolizione riguardanti manufatti presenti presso gli stabilimenti balneari denominati Bagno 63/A e Bagno 63/B, nonché le precedenti diffide alla demolizione. Le opere comprendevano sette cabine per ciascun bagno, una cabina di direzione realizzata con superficie inferiore a quella autorizzata, una struttura adibita a palestra di 125,54 mq e una tettoia. Sono stati dedotti: violazione degli artt. 35 d.P.R. 380/2001 e 11 l.r. Emilia-Romagna 23/2004 in relazione alla disciplina transitoria prevista dall'art. 1, comma 246, l. 145/2018, che avrebbe consentito il mantenimento dei manufatti amovibili sino al 31 dicembre 2020; violazione della disciplina del Piano dell'Arenile; erronea individuazione dello stato legittimo dei manufatti, asseritamente rappresentati negli elaborati allegati alle autorizzazioni edilizie a termine del 1982; lesione del legittimo affidamento derivante da una circolare comunale e dalla disciplina urbanistica dell'arenile; violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza quanto alla demolizione della cabina di direzione, realizzata con superficie inferiore a quella autorizzata; difetto di istruttoria sull'effettiva mancata demolizione spontanea. Il Comune ha sostenuto che nel progetto generale del 1971 non risultavano costruzioni nei luoghi interessati e che i manufatti successivi erano privi di titolo, non facilmente rimovibili e qualificabili come nuove costruzioni. Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e Agenzia del Demanio hanno eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi per connessione soggettiva e oggettiva ed ha estromesso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e l'Agenzia del Demanio, poiché non erano stati impugnati atti a essi riconducibili. Nel merito, ha ritenuto ammissibile ma infondato il motivo fondato sulla l. 145/2018: la disciplina transitoria avrebbe potuto sospendere l'esecuzione della demolizione sino al 31 dicembre 2020 solo per manufatti amovibili di facile rimozione, mentre le opere in esame non possedevano tale caratteristica. Il giudice ha distinto l'amovibilità rilevante per la gestione del demanio dalla precarietà rilevante sul piano edilizio, escludendo quest'ultima per strutture che, per materiali e modalità costruttive, trasformano il territorio. La mera rappresentazione delle cabine negli elaborati del 1982 e nei piani dell'arenile non ha sanato l'abusività, non risultando che l'amministrazione avesse verificato la legittimità dei titoli pregressi ai sensi dell'art. 9, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001. È stata esclusa anche la lesione del legittimo affidamento, poiché la circolare comunale non aveva riferimenti normativi o pianificatori ed era smentita dalla disciplina tecnica dell'arenile, che subordinava la precarietà a specifici requisiti di facile smontaggio. La palestra e la tettoia, solide, permanenti e prive anche di autorizzazione paesaggistica e sismica, erano legittimamente assoggettate a demolizione. È stato invece accolto il motivo relativo alla cabina di direzione: la riduzione della superficie rispetto a quella autorizzata, per poco più di 6 mq, non costituiva difformità essenziale idonea a giustificare la demolizione, non essendo provata una rilevanza paesaggistica negativa della riduzione. È stato respinto il motivo sul difetto di istruttoria, poiché il ricorrente non aveva fornito alcun principio di prova dell'avvenuta demolizione spontanea o dell'inesistenza del presupposto dell'ordinanza. I ricorsi sono stati quindi accolti nei limiti della sola parte relativa alla demolizione della cabina di direzione. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  Disciplina l'ordine di demolizione delle opere abusive realizzate su aree demaniali; il giudice ne ha ritenuto corretta l'applicazione ai manufatti privi di titolo o non qualificabili come precari, non invece alla cabina di direzione realizzata con riduzione non essenziale della superficie.

• art. 11 l.r. Emilia-Romagna 23/2004

  Richiamato quale base normativa regionale degli ordini di demolizione impugnati; la sua applicazione è stata ritenuta legittima per le opere abusive oggetto della controversia.

• art. 1, comma 246, l. 145/2018

  I titolari delle concessioni demaniali marittime ad uso turistico ricreativo e dei punti di approdo con medesime finalità turistico ricreative, che utilizzino manufatti amovibili di cui alla lettera e.5) del comma 1 dell'articolo 3 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, possono mantenere installati i predetti manufatti fino al 31 dicembre 2020, nelle more del riordino della materia previsto dall'articolo 1, comma 18, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25.

  La disposizione poteva sospendere l'esecuzione dell'obbligo di rimozione sino al 31 dicembre 2020, ma esclusivamente per manufatti amovibili e di facile rimozione; non si applica a strutture edilizie solide e permanenti.

• art. 3, comma 1, lett. e.5), d.P.R. 380/2001

  La nozione di manufatto amovibile di cui alla disposizione è stata interpretata, sul piano edilizio, alla luce del requisito della precarietà e della facile rimovibilità; la precarietà è esclusa quando l'opera determina una trasformazione edilizia o urbanistica del territorio.

• art. 9, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  Lo stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o l'intera unità immobiliare, a condizione che l'amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.

  La rappresentazione dello stato di fatto in un successivo progetto o titolo non determina, da sola, la legittimazione delle opere preesistenti; occorre che l'amministrazione abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi.

• art. 48, comma 4, N.T.A. del Piano dell'Arenile 2010

  Gli elaborati cartografici e i richiamati Allegati A e B in nessun caso annullano diritti e quantità ottenuti legalmente; sanciscono diritti e quantità non ottenuti legalmente.

  La pianificazione dell'arenile può programmare nuove attività edificatorie, ma non sana né legittima manufatti abusivi rappresentati negli elaborati grafici.

• artt. 8 e 12 l.r. Emilia-Romagna 31/2002

  Richiamati nella disciplina pianificatoria dell'arenile per affermare che gli interventi edilizi soggetti a tali disposizioni richiedono titolo abilitativo e autorizzazione paesaggistica.

Massime di principio

• La disciplina transitoria che consente ai concessionari demaniali marittimi di mantenere temporaneamente i manufatti amovibili opera soltanto per strutture effettivamente di facile rimozione ai sensi della disciplina edilizia; non sospende l'esecuzione degli ordini di demolizione relativi a opere solide e permanenti che determinano una trasformazione del territorio.
• Nel settore delle opere realizzate su demanio marittimo, l'amovibilità rilevante ai fini della gestione del bene demaniale non coincide necessariamente con la precarietà edilizia: per escludere la necessità del titolo edilizio occorre che l'opera sia facilmente rimovibile anche in relazione ai materiali e alle modalità costruttive.
• La mera rappresentazione di un manufatto abusivo nello stato di fatto di una domanda o di un successivo titolo edilizio non ne determina la sanatoria né la legittimazione implicita. Ai fini dello stato legittimo è necessario che l'amministrazione abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi.
• La pianificazione urbanistica o paesaggistica dell'arenile può programmare nuove edificazioni e rappresentare manufatti esistenti, ma non può, in assenza di una specifica attività di regolarizzazione, attribuire legittimità a opere realizzate senza titolo.
• La riduzione della volumetria o della superficie di un'opera rispetto a quella autorizzata non integra, di per sé, una difformità essenziale tale da giustificare la demolizione; occorre verificare in concreto se la difformità incida sui parametri essenziali dell'intervento o produca una rilevante alterazione paesaggistica.
• In presenza di una contestazione circa la mancata demolizione spontanea posta a fondamento dell'ordine di demolizione, il ricorrente deve fornire almeno un principio di prova dell'avvenuta rimozione o dell'inesistenza del presupposto fattuale; in mancanza, l'ordine può ritenersi legittimamente adottato.

Come è indicizzato