Sentenza n. 13019/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La società, operante nel commercio all’ingrosso di dispositivi e materiali sanitari, ha impugnato gli atti statali e gli accordi della Conferenza Stato-Regioni che hanno dato attuazione al meccanismo di payback per il superamento dei tetti di spesa dei dispositivi medici negli anni 2015-2018, nonché, con motivi aggiunti, i provvedimenti regionali di individuazione delle aziende obbligate e di quantificazione delle somme dovute. Sono stati dedotti vizi propri e derivati degli atti, tra cui violazione di legge, eccesso di potere, retroattività della fissazione dei tetti regionali, lesione del legittimo affidamento e dell’equilibrio economico dei contratti di fornitura, alterazione delle procedure di gara, violazione delle tempistiche normative e illegittimità costituzionale ed eurounitaria della disciplina. La ricorrente ha inoltre contestato i provvedimenti regionali sotto il profilo della quantificazione del fatturato e dell’importo di ripiano. Il TAR ha rilevato d’ufficio il possibile difetto di giurisdizione sui motivi aggiunti.

La decisione

Il ricorso principale è stato respinto. Il TAR ha ritenuto legittima la disciplina statale del payback, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha qualificato il meccanismo come misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria e contributo solidaristico, escludendo la violazione della libertà d’impresa, della riserva di legge, del principio di irretroattività e del legittimo affidamento. Secondo il TAR, l’obbligo di ripiano era conoscibile dalle imprese già dal 2015, così come le percentuali di contribuzione e il criterio proporzionale basato sull’incidenza del fatturato; la successiva fissazione del tetto regionale al 4,4% non ha innovato sostanzialmente il sistema, essendo già noto il tetto nazionale nella medesima misura. Il payback opera inoltre esternamente ai contratti di gara, incidendo sul fatturato complessivo dei fornitori e non sull’entità della fornitura o sul prezzo contrattuale, sicché non altera l’esito delle procedure di evidenza pubblica. I due ricorsi per motivi aggiunti contro i provvedimenti regionali sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Tali atti svolgono infatti una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata: le Regioni si limitano a verificare i dati contabili, individuare le aziende, applicare percentuali già fissate dalla legge e richiedere il pagamento. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell’obbligazione, non intermediato dall’esercizio di un potere autoritativo, e spetta al giudice ordinario. È stata dichiarata la possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La disposizione pone a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto regionale, secondo percentuali crescenti per gli anni 2015-2018 e in proporzione all’incidenza del fatturato aziendale.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e ha posto inizialmente il relativo ripiano a carico della Regione interessata.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012

  Ha fissato, dal 2014, il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  Ha modificato l’art. 9-ter, comma 8, del d.l. n. 78/2015, prevedendo che il superamento del tetto sia rilevato sulla base del fatturato aziendale al lordo dell’IVA e dichiarato con decreto ministeriale.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  «l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile»

  Per gli anni 2015-2018 attribuisce alle Regioni e alle Province autonome il compito esecutivo di verificare i dati contabili, individuare le aziende obbligate, determinare gli importi dovuti secondo criteri già fissati e iscrivere il relativo credito in bilancio.

• art. 18, comma 1, d.l. n. 115/2022, convertito dalla l. n. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell’art. 9-ter, disciplinando la procedura di attuazione del payback per le annualità 2015-2018.

• art. 8 d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  «solo il 48 per cento della quota di ripiano determinata»

  Ha istituito un fondo e previsto una riduzione della somma dovuta dalle aziende; la sentenza richiama anche la successiva declaratoria di illegittimità costituzionale della limitazione del beneficio alle sole imprese non litigiose.

• art. 4, comma 8-bis, d.l. n. 198/2022, convertito dalla l. n. 14/2023

  Ha differito al 30 aprile 2023 il termine per il versamento da parte dei fornitori.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia dichiarata dal giudice amministrativo estranea alla propria giurisdizione, entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR precisa che la controversia sui provvedimenti regionali di recupero non rientra in una materia di giurisdizione esclusiva e va risolta secondo il criterio ordinario di riparto fondato sul petitum sostanziale.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, secondo i principi affermati dalla Corte costituzionale e recepiti dal giudice amministrativo, il principio di irretroattività, il legittimo affidamento o la libertà d’impresa quando l’obbligo di ripiano, le percentuali di contribuzione e il criterio di calcolo erano già previsti dalla legge al momento delle gare e delle forniture.
• La successiva determinazione del tetto regionale di spesa non è retroattiva in senso sostanziale se si limita a rendere operativo un meccanismo legislativo già vigente e se il tetto regionale viene fissato nella stessa misura del tetto nazionale già conoscibile dagli operatori.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente ai singoli contratti pubblici di fornitura: esso incide sul fatturato complessivo del fornitore e non modifica né il prezzo contrattuale, né l’entità della fornitura, né l’esito della gara.
• Quando la Regione, nell’attuazione del payback, si limita a verificare dati contabili, individuare le aziende obbligate e applicare percentuali predeterminate dalla legge a un fatturato già rilevato, esercita un’attività vincolata, tecnica e meramente ricognitiva, priva di potere autoritativo discrezionale.
• La controversia relativa alla correttezza del calcolo della quota di payback richiesta da una Regione o Provincia autonoma riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e, non essendo intermediata dall’esercizio di un potere amministrativo, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.

Come è indicizzato