Sentenza n. 7000/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento provinciale di attribuzione della quota di ripiano e i presupposti atti statali, deducendo l'erronea e sovrastimata quantificazione dell'importo, la mancata partecipazione al procedimento, l'illegittimità della fissazione retroattiva dei tetti regionali e della successiva attivazione del meccanismo di payback dopo anni di inerzia, la lesione del legittimo affidamento, della libertà d'impresa e dei principi eurounitari, nonché l'illegittimità costituzionale dell'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015. È stata inoltre contestata la violazione delle tempistiche normative per la fissazione dei tetti, la certificazione del loro superamento e l'adozione delle linee guida, sostenendo che il payback avrebbe alterato ex post l'equilibrio economico delle gare e dei contratti di fornitura.

La decisione

Il TAR ha rigettato la domanda di annullamento degli atti ministeriali, dell'accordo Stato-Regioni e degli altri atti statali presupposti, ritenendo infondate le censure. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, ha escluso l'illegittimità costituzionale del meccanismo di payback per gli anni 2015-2018, nonché la violazione dei principi di irretroattività, legittimo affidamento, libertà d'impresa e diritto dell'Unione europea. Il sistema era conoscibile, nei suoi elementi essenziali, già dal 2015; il tetto nazionale del 4,4% costituiva un parametro conoscibile e il payback non incideva sulle gare o sui prezzi contrattuali, ma operava esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori. Il TAR ha invece dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sui provvedimenti applicativi regionali e provinciali, compreso quello della Provincia autonoma di Trento. Tali atti svolgono una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata: individuano le imprese, verificano il fatturato, applicano percentuali predeterminate e quantificano l'obbligazione di pagamento, senza esercizio di potere autoritativo. La posizione dell'impresa è pertanto qualificata come diritto soggettivo patrimoniale, con devoluzione della controversia al giudice ordinario. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La disciplina individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione, percentuali di ripiano e procedura; il comma 9-bis attribuisce alle Regioni e alle Province autonome compiti applicativi vincolati, senza conferire loro un potere autoritativo discrezionale.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012

  Ha fissato dal 2014 il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  Ha previsto la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato aziendale al lordo dell'IVA e la dichiarazione mediante decreto ministeriale.

• art. 8, d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  Ha istituito un fondo e previsto la riduzione della quota di ripiano; la sentenza della Corte costituzionale n. 139/2024 ha esteso tale riduzione anche alle imprese che non avevano rinunciato al contenzioso.

• art. 11 c.p.a.

  tre mesi dal passaggio in giudicato della presente pronuncia

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia per la quale sia stato dichiarato il difetto di giurisdizione.

• art. 74 c.p.a.

  Consente il richiamo sintetico a precedenti conformi del medesimo giudice.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR precisa che la controversia sugli atti applicativi regionali non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Massime di principio

• Nel meccanismo di payback dei dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, i provvedimenti regionali e provinciali che individuano le imprese obbligate e quantificano le somme dovute, applicando dati contabili e percentuali predeterminate dalla legge e dagli atti statali, costituiscono attività meramente vincolata e tecnico-contabile, non espressione di potere autoritativo.
• Le controversie aventi ad oggetto la correttezza del calcolo della quota di payback contenuta nei provvedimenti applicativi regionali o provinciali riguardano un diritto soggettivo patrimoniale e spettano alla giurisdizione del giudice ordinario, anche se gli atti sono formalmente denominati provvedimenti amministrativi o indicano il giudice amministrativo quale autorità competente.
• La fissazione del tetto regionale dei dispositivi medici nel 2019 e la successiva attuazione del payback per gli anni 2015-2018 non violano, di per sé, il legittimo affidamento né il principio di irretroattività quando l'obbligo di ripiano e i suoi elementi essenziali erano conoscibili dalle imprese già dal 2015.
• Il payback dei dispositivi medici non altera le procedure di gara né il contenuto economico dei contratti di fornitura, poiché opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dell'impresa e non modifica quantità fornite o prezzi contrattuali.
• La controversia sugli atti ministeriali che determinano il tetto di spesa, certificano il suo superamento e stabiliscono le linee guida procedurali appartiene alla giurisdizione amministrativa; le relative censure devono essere esaminate separatamente da quelle concernenti gli atti regionali o provinciali meramente applicativi.

Come è indicizzato