Tribunale, Sentenza T-322/19

Misure restrittive UE contro la Libia: mantenimento del nome negli elenchi e ricorso contro gli atti del 2017 e del 2020

La pronuncia riguarda un ricorso diretto del Tribunale in materia di misure restrittive adottate nell’ambito della PESC nei confronti di persone considerate associate al precedente regime libico. La ricorrente, Aisha Muammer Mohamed El-Qaddafi, contestava il mantenimento del proprio nome negli elenchi sanzionatori UE e, in subordine, l’omessa notifica degli atti da parte del Consiglio.

Contesto fattuale e normativo

La vicenda si inserisce nel quadro delle misure adottate dal Consiglio dell’UE in attuazione delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite sulla Libia, in particolare la risoluzione 1970 (2011), poi integrate e aggiornate da successive risoluzioni e atti UE. Gli atti impugnati sono la decisione di esecuzione (PESC) 2017/497 e il regolamento di esecuzione (UE) 2017/489, nonché i corrispondenti atti del 2020, che hanno mantenuto la ricorrente negli elenchi di persone soggette a divieto di viaggio e congelamento dei beni.

Procedimento principale e antecedenti

La ricorrente era già stata destinataria di precedenti inserimenti e mantenimenti negli elenchi sin dal 2011; aveva già ottenuto una sentenza favorevole del Tribunale sugli atti del 2014, poi divenuta definitiva. Nel 2017 e nel 2020 il Consiglio ha rinnovato il mantenimento del suo nome negli elenchi controversi sulla base di informazioni aggiornate provenienti dal comitato per le sanzioni e delle informazioni già comunicate nel 2015. La ricorrente ha quindi proposto il presente ricorso, poi adattato per includere anche gli atti del 2020 ai sensi dell’articolo 86 del regolamento di procedura.

Ricevibilità e decorrenza del termine di ricorso

Il Consiglio eccepiva la tardività del ricorso, sostenendo che la pubblicazione in Gazzetta ufficiale fosse sufficiente a far decorrere il termine. Il Tribunale ha respinto tale tesi: negli atti restrittivi individuali, il principio di tutela giurisdizionale effettiva impone che l’istituzione comunichi i motivi alla persona interessata, e il termine di ricorso decorre dalla comunicazione valida, non dalla sola pubblicazione, salvo impossibilità di notifica individuale. Poiché il Consiglio disponeva dell’indirizzo dell’avvocata della ricorrente e non aveva dimostrato l’impossibilità di una comunicazione diretta o una notifica fallita, la lettera del 25 marzo 2019 è stata considerata comunicazione valida per gli atti del 2017; per gli atti del 2020 non risultava una comunicazione anteriore idonea a far decorrere il termine. Ne è conseguita la ricevibilità del ricorso e dell’adattamento.

Obbligo di motivazione nelle misure restrittive

Nel valutare il terzo motivo, il Tribunale ha ribadito che la motivazione deve indicare le ragioni individuali, specifiche e concrete per cui la persona resta soggetta a misure restrittive; una motivazione stereotipata o meramente rinviante alla designazione iniziale non è sufficiente. Pur riconoscendo che gli atti impugnati richiamavano l’inserimento originario ai sensi dei punti 15 e 17 della risoluzione 1970 (2011) e la stretta associazione al regime di Gheddafi, il Tribunale ha ritenuto che tale richiamo, da solo, non spiegasse perché il mantenimento fosse ancora giustificato nel 2017 e nel 2020.

Difetto di base fattuale e controllo giurisdizionale effettivo

Il Tribunale ha richiamato la giurisprudenza Kadi: quando è contestata una misura restrittiva, il giudice dell’Unione deve verificare che il mantenimento sia fondato su una base fattuale sufficientemente solida, e spetta al Consiglio dimostrare la fondatezza dei motivi. Nel caso di specie, le informazioni ulteriori richiamate dal Consiglio nella lettera del 4 maggio 2015 non erano state spiegate come ancora attuali nel 2017 e nel 2020; inoltre, le circostanze personali della ricorrente erano cambiate, poiché non risiedeva più in Libia e non risultava una sua attività politica recente. Il Tribunale ha quindi concluso che il Consiglio non aveva dimostrato in modo adeguato perché la ricorrente rappresentasse ancora una minaccia per la pace, la stabilità o la sicurezza della Libia o della regione.

Irrilevanza dell’autorità di cosa giudicata della sentenza del 2017

Il Tribunale ha escluso che la precedente sentenza del 28 marzo 2017, El-Qaddafi/Consiglio, potesse essere invocata come cosa giudicata nel presente giudizio, poiché riguardava atti diversi (quelli del 2014) e non aveva deciso i motivi relativi al mantenimento negli elenchi oggetto del presente ricorso. Tuttavia, ha osservato che il Consiglio, pur non essendo vincolato da quella sentenza come giudicato, avrebbe comunque dovuto chiarire perché informazioni più risalenti potessero ancora giustificare il mantenimento delle misure.

Decisione sul merito e dispositivo

Il Tribunale ha accolto la seconda parte del terzo motivo di ricorso e ha annullato gli atti del 2017 e del 2020 nella parte in cui mantenevano il nome della ricorrente negli elenchi di cui alla decisione 2015/1333 e al regolamento 2016/44. Non è stato necessario esaminare il ricorso ex articolo 265 TFUE né gli altri motivi dedotti. In via accessoria, per evitare un vuoto normativo e garantire la certezza del diritto, il Tribunale ha mantenuto gli effetti della decisione di esecuzione 2020/374 fino alla scadenza del termine di impugnazione o, se proposta, fino al rigetto dell’impugnazione. Il Consiglio è stato condannato alle spese.

Principio affermato

La pronuncia conferma che il mantenimento di una persona negli elenchi UE delle sanzioni richiede una motivazione aggiornata e un supporto fattuale attuale: non basta richiamare la designazione originaria o fatti risalenti, se non si spiega perché essi continuino a giustificare la misura al momento dell’adozione dell’atto di mantenimento. Inoltre, la comunicazione individuale all’interessato è essenziale per la decorrenza del termine di ricorso, salvo reale impossibilità di notifica diretta.