Sentenza n. 3447/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’impresa aveva chiesto l’autorizzazione per installare, sulla copertura di un edificio tutelato nel centro storico di Venezia, una stazione radio base su palina metallica amovibile, con sistema radiante posto a circa 17,4 metri dal suolo. Dopo l’annullamento di un primo diniego, la Soprintendenza aveva rinnovato l’istruttoria, richiesto uno studio di intervisibilità, esaminato le misure di mitigazione proposte dall’impresa e adottato un nuovo parere negativo, ritenendo l’opera visibile da alcuni percorsi del centro storico e incompatibile con il contesto per caratteristiche costruttive, dimensioni, altezza e collocazione. Il Comune aveva quindi negato l’autorizzazione paesaggistica semplificata e l’autorizzazione alla realizzazione dell’impianto. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo che la Soprintendenza non avesse adeguatamente motivato l’impatto paesaggistico, avesse attribuito rilievo alla mera visibilità dell’opera, non avesse adeguatamente considerato gli edifici circostanti e le misure di mitigazione e non avesse indicato ulteriori soluzioni alternative, in violazione dei criteri conformativi della precedente sentenza e dei doveri di collaborazione e buona fede. Il Ministero ha appellato deducendo: erronea qualificazione del ricorso e violazione del giudicato; sconfinamento del TAR nel merito delle valutazioni tecnico-discrezionali della Soprintendenza; travisamento dei fatti quanto alla visibilità dell’impianto, alla fotosimulazione e all’altezza degli edifici circostanti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato integralmente la sentenza di primo grado, respingendo il ricorso dell’impresa. Ha ritenuto che la Soprintendenza si fosse conformata al precedente giudicato, avendo rivalutato l’effettiva visibilità dell’impianto sulla base dello studio di intervisibilità, individuato i punti dai quali l’opera sarebbe risultata visibile e valutato l’incidenza delle sue caratteristiche costruttive e dimensionali sul contesto storico-paesaggistico. Il nuovo parere non era fondato sulla mera visibilità dell’opera, ma su una valutazione complessiva dell’estraneità della struttura rispetto agli elementi caratteristici delle coperture veneziane, nonché sull’insufficienza delle misure di mitigazione proposte: riduzione dell’altezza di 40 centimetri e rivestimento a finto camino. Tali valutazioni rientravano nella discrezionalità tecnica della Soprintendenza e non presentavano macroscopici travisamenti o illogicità; le critiche del TAR si erano invece tradotte in un inammissibile sindacato di merito. Il Collegio ha escluso che i principi di collaborazione e buona fede imponessero alla Soprintendenza di individuare sempre soluzioni alternative o prescrizioni, soprattutto considerando che l’impresa aveva dichiarato non modificabile la soluzione progettuale. Ha inoltre affermato che l’interesse pubblico alla realizzazione degli impianti di telecomunicazione non prevale automaticamente su quello paesaggistico, storico e culturale. Il primo e il terzo motivo d’appello sono stati assorbiti. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 44 d.lgs. 42/2004

  Richiamato quale base dell’istanza di autorizzazione relativa all’intervento su bene o area sottoposta a tutela paesaggistica.

• art. 11, comma 3, d.P.R. 31/2017

  Richiamato in relazione al procedimento di autorizzazione paesaggistica semplificata.

• d.m. 1 agosto 1985

  Individua il vincolo paesaggistico concernente l’ecosistema e il centro storico della laguna veneziana, rispetto al quale la Soprintendenza ha valutato l’incompatibilità dell’impianto.

• Parte Terza d.lgs. 42/2004

  Disciplina richiamata quale quadro normativo della tutela paesaggistica cui l’intervento è soggetto.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Prevede il dovere dell’amministrazione di improntare i rapporti con i soggetti interessati ai principi della collaborazione e della buona fede; secondo il Consiglio di Stato, tale dovere non impone alla Soprintendenza di formulare sempre soluzioni alternative o prescrizioni mitigatrici.

• d.lgs. 259/2003

  Richiamato per escludere che l’elevato interesse pubblico degli impianti di telecomunicazione determini, in assenza di una specifica previsione normativa, la loro automatica prevalenza sull’interesse paesaggistico, storico e culturale.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato per lo scambio delle memorie prima della decisione.

Massime di principio

• Nel giudizio sulla compatibilità paesaggistica di una stazione radio base, la mera visibilità dell’impianto non è di per sé sufficiente a giustificare il diniego; tuttavia, il diniego è legittimo quando la Soprintendenza colleghi la visibilità a specifici elementi di contrasto con il contesto tutelato, quali le caratteristiche costruttive, le dimensioni, l’altezza, la collocazione e l’incidenza sul profilo paesaggistico, motivando puntualmente la valutazione complessiva.
• Le valutazioni della Soprintendenza sull’inserimento paesaggistico di un’opera costituiscono espressione di discrezionalità tecnica e sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto per macroscopico travisamento dei fatti, manifesta illogicità o altri vizi estrinseci, non potendo il giudice sostituire la propria valutazione di merito a quella dell’autorità di tutela.
• Il giudicato che annulla un precedente diniego paesaggistico e impone il riesame della domanda non vincola l’amministrazione a qualificare l’opera come scarsamente visibile o compatibile, ma impone di rivalutare effettivamente gli elementi indicati dalla pronuncia, inclusa la visibilità concreta dell’intervento e le sue caratteristiche paesaggistiche.
• I principi di collaborazione e buona fede non trasformano il potere della Soprintendenza in un potere necessariamente conformativo o prescrittivo: l’amministrazione può adottare un parere negativo, senza dover sempre individuare ulteriori misure di mitigazione o soluzioni alternative, ove abbia esaminato le proposte del privato e motivato la loro inidoneità, soprattutto quando il proponente dichiari non modificabile la soluzione progettuale.
• L’elevato interesse pubblico alla realizzazione degli impianti di telecomunicazione non comporta automaticamente la prevalenza dell’interesse infrastrutturale su quello paesaggistico, storico e culturale; in assenza di una specifica norma che stabilisca tale prevalenza, la Soprintendenza conserva un’ampia discrezionalità nel bilanciamento, fermo l’obbligo di motivare puntualmente l’incompatibilità dell’intervento.

Come è indicizzato