Sentenza n. 53/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, già aggiudicataria di un appalto per servizi di pulizia aeroportuale e destinataria della risoluzione contrattuale disposta dalla stazione appaltante per inadempimento, aveva promosso davanti al giudice civile un’azione diretta ad accertare l’inadempimento della stazione appaltante, l’illegittimità della risoluzione e il conseguente risarcimento dei danni. Nel corso di tale giudizio aveva chiesto a SACBO, ai sensi degli artt. 22 e seguenti della l. 241/1990, dell’art. 35 d.lgs. 36/2023 e dell’art. 5 d.lgs. 33/2013, il contratto stipulato con il secondo classificato, i relativi allegati tecnici, l’eventuale offerta tecnica richiamata per relationem e la corrispondenza intercorsa con il nuovo gestore prima della stipula. L’istanza era finalizzata a verificare se il nuovo affidamento fosse stato concluso alle medesime condizioni operative e se ciò potesse dimostrare l’inadeguatezza delle condizioni originarie di gara e l’inadempimento della stazione appaltante. SACBO aveva negato l’accesso, sostenendo l’assenza di una valida ragione, la prevalenza del proprio diritto di difesa nel giudizio civile, il carattere esplorativo e abusivo della richiesta e la duplicazione dell’attività istruttoria civile. Aveva inoltre eccepito la sopravvenuta carenza di interesse, poiché la ricorrente aveva chiesto al giudice civile l’esibizione dei medesimi documenti ai sensi dell’art. 210 c.p.c. La ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 22 e seguenti l. 241/1990, dell’art. 5 d.lgs. 33/2013, dell’art. 35 d.lgs. 36/2023, dell’art. 24 Cost., dei principi di pubblicità e trasparenza, nonché eccesso di potere per carenza di istruttoria e motivazione e erronea applicazione dei rapporti tra accesso difensivo e processo civile.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha riconosciuto la sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale all’accesso difensivo e di un nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e la situazione giuridica fatta valere nel giudizio civile. Il contratto con il nuovo gestore, i relativi allegati e la corrispondenza precontrattuale erano astrattamente idonei a fornire elementi di prova sull’eventuale inadeguatezza delle condizioni originarie e sull’inadempimento contestato a SACBO. Il giudice dell’accesso deve compiere una valutazione prognostica del collegamento tra documenti e pretesa difensiva, ma non può sostituirsi al giudice civile nel valutare l’ammissibilità, l’influenza o la decisività della documentazione nel giudizio di merito, salvo l’assoluta mancanza di collegamento o l’uso pretestuoso dell’accesso. La richiesta non è stata ritenuta esplorativa, perché la conoscenza dei documenti era proprio necessaria per verificare la loro pertinenza; né è stata considerata un controllo generalizzato sull’amministrazione, essendo collegata alla tutela di una posizione giuridica propria. La pendenza del giudizio civile e la possibilità di richiedere l’esibizione ai sensi degli artt. 210 e seguenti c.p.c. non precludono l’accesso documentale, poiché i due strumenti sono concorrenti e l’interessato può utilizzarli anche congiuntamente. SACBO non può opporre il proprio diritto di difesa per negare l’accesso quando i documenti siano stati formati nell’ambito dell’attività amministrativa o della fase esecutiva di una gara, salvo che riguardino specifiche strategie difensive. Il TAR ha escluso anche la sopravvenuta carenza di interesse, non risultando che il giudice civile avesse disposto l’esibizione. Quanto alla corrispondenza, SACBO è stata onerata di esibirla oppure di rendere una dichiarazione puntualmente motivata circa la sua inesistenza. L’ostensione doveva avvenire entro quindici giorni dalla comunicazione della sentenza. SACBO è stata condannata al pagamento di € 2.500,00, oltre accessori, per spese di giudizio.

Norme richiamate

• artt. 22 e 24, comma 7, l. 241/1990

  Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici.

  L’accesso difensivo richiede un interesse diretto, concreto e attuale, il collegamento tra documenti e situazione giuridica tutelata e una motivazione adeguata; verificato tale nesso, l’accesso deve essere garantito, salvo le specifiche limitazioni previste dalla legge.

• art. 22, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso

  Il nesso di strumentalità deve collegare la situazione giuridica azionata al documento richiesto, secondo una valutazione prognostica ex ante.

• art. 5 d.lgs. 33/2013

  La ricorrente aveva invocato anche l’accesso civico generalizzato, ma il TAR ha accolto la domanda sulla base dell’accesso documentale difensivo senza esaminare le relative doglianze.

• art. 35 d.lgs. 36/2023

  La norma è stata invocata dalla ricorrente quale ulteriore base normativa dell’istanza di accesso agli atti della procedura di affidamento; la decisione è stata fondata principalmente sulla disciplina generale dell’accesso difensivo.

• art. 122 d.lgs. 36/2023

  È richiamato quale fondamento della risoluzione del contratto disposta dalla stazione appaltante per inadempimento dell’esecutrice; non costituisce il parametro decisivo della decisione sull’accesso.

• artt. 210, 211 e 213 c.p.c.

  Gli strumenti civilistici di esibizione e richiesta di informazioni alla pubblica amministrazione hanno natura sussidiaria e residuale e non precludono l’accesso documentale difensivo, potendo i due rimedi essere esercitati anche congiuntamente.

• art. 116 c.p.a.

  Costituisce il rito mediante il quale è stato proposto il ricorso contro il diniego di accesso.

Massime di principio

• L’accesso difensivo è legittimo quando il richiedente dimostri un interesse diretto, concreto e attuale, adeguatamente motivato, e un nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e una situazione giuridica concretamente tutelata in giudizio.
• Il nesso di strumentalità tra documenti e pretesa difensiva deve essere valutato prognosticamente e in astratto; l’amministrazione e il giudice dell’accesso non possono anticipare il giudizio sull’ammissibilità, rilevanza o decisività dei documenti nel processo principale, salvo l’assoluta mancanza di collegamento o l’uso manifestamente pretestuoso dell’accesso.
• La pendenza di un giudizio civile e la possibilità di ottenere l’esibizione dei documenti ai sensi degli artt. 210 e seguenti c.p.c. non precludono l’accesso documentale difensivo, poiché i rimedi sono concorrenti e possono essere utilizzati anche congiuntamente.
• La pubblica amministrazione che sia parte del giudizio nel quale il documento deve essere utilizzato non può negare l’accesso invocando genericamente il proprio diritto di difesa; tale limite può operare per documenti concernenti specifiche strategie difensive, non per atti formati nell’ambito dell’attività amministrativa o dell’esecuzione di una procedura di gara.
• Una richiesta non è esplorativa quando la conoscenza dei documenti è necessaria proprio per verificare la loro pertinenza rispetto alla pretesa azionata; non è inoltre controllo generalizzato se è funzionale alla tutela di una posizione giuridica propria.
• Se l’amministrazione sostiene di non detenere o che non esista un documento richiesto, deve formulare tale diniego in modo espresso e puntualmente motivato; in mancanza, il giudice può ordinare l’ostensione oppure una dichiarazione motivata di inesistenza.

Come è indicizzato