Sentenza n. 5849/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La proprietaria ha impugnato l'ingiunzione di demolizione relativa a un fabbricato realizzato in asserita totale difformità dalla licenza edilizia del 1968 e a ulteriori opere pertinenziali ed esterne, sostenendo che gli interventi non avessero incrementato la volumetria autorizzata, fossero meramente parzialmente difformi o pertinenziali e dovessero quindi essere assoggettati, eventualmente, alla sola sanzione pecuniaria. Ha dedotto eccesso di potere, difetto di istruttoria e violazione degli artt. 31, 32 e 34 del d.P.R. 380/2001, nonché erronea applicazione della disciplina paesaggistica, sostenendo che non fosse stata verificata la possibilità di demolire le sole opere abusive senza pregiudicare quelle conformi al titolo edilizio. In primo grado aveva inoltre dedotto il difetto di motivazione dell'ordine demolitorio, per mancata considerazione del lungo tempo trascorso e dell'interesse pubblico concreto, nonché la violazione degli artt. 7 e 8 della l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento. Il Comune ha chiesto il rigetto, rilevando la rilevanza complessiva delle opere, la loro realizzazione in area vincolata e la natura vincolata dell'ordine di demolizione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR, ritenendo corretta la qualificazione dell'intervento come complessivamente abusivo e sostanzialmente diverso da quello autorizzato. Dal confronto tra il titolo edilizio originario e lo stato dei luoghi risultavano numerose opere ulteriori e rilevanti, tra cui due locali sottostrada con bagni e balconi, modifiche di destinazione d'uso, portico, ripostiglio, muretti, scalinate e pavimentazioni. Il giudice ha affermato che la pluralità di opere deve essere valutata globalmente, soprattutto quando l'immobile ricade in area sottoposta a vincolo paesaggistico, poiché la considerazione atomistica dei singoli interventi non rappresenta l'effettivo impatto sul territorio e sul paesaggio. In assenza di autorizzazione paesaggistica, l'intervento idoneo ad alterare lo stato dei luoghi è soggetto alla sanzione demolitoria. È stata inoltre esclusa la rilevanza, ai fini della legittimità dell'ordine di demolizione, della mancata preventiva valutazione della sanzione pecuniaria sostitutiva: tale verifica appartiene alla successiva fase esecutiva, concernente l'accertamento dell'impossibilità di demolire senza pregiudicare le parti conformi e delle conseguenze dell'inottemperanza. L'appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 3.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La sostanziale trasformazione dell'organismo edilizio e la totale difformità dal titolo giustificano l'ingiunzione di demolizione.

• art. 32 d.P.R. 380/2001

  La qualificazione della difformità deve tener conto dell'incidenza complessiva delle opere realizzate rispetto all'organismo edilizio autorizzato.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  La possibilità di applicare la sanzione pecuniaria in luogo della demolizione costituisce una verifica della fase esecutiva e la sua mancata considerazione nell'ordine demolitorio non ne determina l'illegittimità.

• art. 149 d.lgs. 42/2004

  In area paesaggisticamente vincolata, gli interventi idonei ad alterare lo stato dei luoghi richiedono, salvo le ipotesi previste dalla norma, il previo titolo paesaggistico.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  La disciplina paesaggistica conferma la rilevanza demolitoria degli interventi abusivi incidenti sull'assetto dei luoghi in area vincolata.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non incide sulla legittimità dell'ordine demolitorio, trattandosi di attività repressiva vincolata; nel caso concreto, il Comune ha comunque dedotto la presenza di una comunicazione.

• art. 112 c.p.c.

  Il giudice deve esaminare le domande e i motivi rilevanti ai fini della decisione; gli argomenti non espressamente esaminati sono ritenuti non decisivi.

Massime di principio

• Quando un intervento edilizio abusivo è costituito da una pluralità di opere, la sua incidenza urbanistica e paesaggistica deve essere valutata globalmente e non mediante la scomposizione atomistica dei singoli interventi.
• In area sottoposta a vincolo paesaggistico, l'intervento edilizio idoneo ad alterare lo stato pregresso dei luoghi richiede il previo titolo paesaggistico e, in sua assenza, è soggetto alla sanzione demolitoria prevista dall'ordinamento.
• La qualificazione dell'abuso edilizio deve riferirsi all'immobile o al complesso immobiliare unitariamente considerato, poiché il pregiudizio al territorio può derivare dall'impatto complessivo e dalle reciproche interazioni delle opere.
• La verifica della possibilità di applicare la sanzione pecuniaria in luogo della demolizione appartiene alla fase esecutiva successiva all'ingiunzione demolitoria; la sua mancata valutazione nell'ordine di demolizione non ne determina, di per sé, l'illegittimità.

Come è indicizzato