Sentenza n. 7457/2025 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società, convenuta dal Comune in un giudizio civile per il risarcimento dei danni asseritamente derivanti da illecite condotte e violazioni contrattuali connesse alla negoziazione, stipulazione e ristrutturazione di contratti derivati, aveva chiesto l’accesso a specifici contratti, delibere, determinazioni e documenti relativi alle consulenze finanziarie e alla gestione del debito comunale. Il Comune aveva dichiarato l’istanza inammissibile per insussistenza del nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e le esigenze difensive, nonché perché i documenti riguardavano contratti con soggetti terzi, in parte scaduti e non più efficaci. Il TAR aveva accolto il ricorso. Il Comune ha appellato deducendo: improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuta sostituzione del diniego con una successiva conferma; in subordine, inammissibilità dei motivi aggiunti; violazione degli artt. 22, 24 e 25 della l. 241/1990 per genericità delle finalità difensive e assenza di un nesso necessario tra documenti e giudizio civile; violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a., per avere il TAR esaminato d’ufficio profili relativi alla riservatezza dei terzi e ai limiti dell’accesso; infine, erroneità della condanna alle spese.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha qualificato la nota del 16 dicembre 2024 come atto meramente confermativo, privo di autonoma natura provvedimentale, poiché il Comune si era limitato a ribadire, senza nuova istruttoria, le motivazioni del precedente diniego. Non sussisteva quindi né la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso introduttivo né l’inammissibilità dei motivi aggiunti: in applicazione del principio di unicità dell’impugnazione, il giudizio doveva essere esaminato nella sua interezza e le censure rivolte contro l’atto confermativo erano sostanzialmente sovrapponibili a quelle originarie. Nel merito, la società aveva rappresentato puntualmente le finalità difensive, allegato il ricorso civile promosso dal Comune e individuato specificamente i documenti richiesti. Il Consiglio di Stato ha ritenuto sussistente il nesso di strumentalità necessaria, in astratto, tra la documentazione concernente precedenti consulenze, contratti e strumenti di monitoraggio del debito e la difesa nel giudizio civile relativo alle operazioni in derivati. Non era consentito al Comune né al giudice compiere una valutazione preventiva sull’ammissibilità, influenza o decisività dei documenti nel processo civile, salvo il caso di assoluta mancanza di collegamento o di esercizio pretestuoso dell’accesso, non ravvisato nella specie. L’accesso difensivo prevale ordinariamente sulle esigenze di riservatezza, salvo il necessario bilanciamento in presenza di dati sensibili o supersensibili, non sussistenti nel caso concreto. La circostanza che alcuni contratti fossero scaduti o riguardassero terzi non escludeva l’interesse all’ostensione, poiché la documentazione era utile alla ricostruzione storica dell’operatività in derivati e delle consulenze ricevute dal Comune. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la complessità, anche fattuale, delle questioni.

Norme richiamate

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  Disciplina generale dell’accesso documentale, applicata alla richiesta della società di ottenere specifici documenti amministrativi.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici

  L’accesso difensivo deve essere garantito quando la conoscenza dei documenti sia necessaria per la cura o la difesa di interessi giuridici e, di regola, prevale sulle contrapposte esigenze di riservatezza, salvo il bilanciamento richiesto dalla presenza di dati sensibili o supersensibili.

• art. 25 l. 241/1990

  Disciplina la tutela giurisdizionale avverso il diniego o il differimento dell’accesso; il diniego è stato ritenuto illegittimo.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Espressione del dovere di leale collaborazione dell’amministrazione, che impone all’ente detentore di assumersi la responsabilità di dichiarare l’eventuale mancata detenzione o custodia dei documenti, una volta che il richiedente li abbia specificamente individuati.

• art. 116 c.p.a.

  Nel giudizio sull’accesso non consente al giudice una valutazione ex ante sull’ammissibilità, influenza o decisività dei documenti nel giudizio cui l’accesso è strumentale, salvo l’assoluta mancanza di collegamento o l’uso pretestuoso dell’istanza.

• art. 35 c.p.a.

  Invocato dall’appellante in relazione alla pretesa improcedibilità del ricorso introduttivo e all’inammissibilità dei motivi aggiunti; le eccezioni sono state respinte.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Invocato dal Comune per contestare l’esame dei profili di riservatezza; il Consiglio di Stato ha ritenuto corretta l’interpretazione della domanda e dei limiti all’accesso operata dal TAR sulla base delle questioni dedotte e degli atti di causa.

• art. 24 Cost.

  Fondamento costituzionale dell’accesso difensivo e della sua ampia tutela, in ragione della strumentalità del diritto di accesso all’effettività della difesa.

• art. 97 Cost.

  Richiamato quale fondamento costituzionale del principio di leale collaborazione dell’amministrazione.

Massime di principio

• Nell’accesso difensivo, l’interesse del richiedente deve essere valutato in termini di potenziale utilità astratta della documentazione per la tutela della propria posizione giuridica; non è richiesta una preventiva dimostrazione della concreta decisività del documento nel giudizio cui l’accesso è strumentale.
• L’istanza di accesso difensivo deve indicare puntualmente i documenti richiesti e rappresentare in modo specifico la situazione giuridica da tutelare, allegando, quando pertinente, elementi idonei a illustrare l’oggetto e i fatti del giudizio pendente. Non è sufficiente un generico richiamo a esigenze probatorie o difensive.
• È preclusa all’amministrazione e al giudice dell’accesso una valutazione anticipata sull’ammissibilità, influenza o decisività dei documenti nel giudizio principale, salvo l’assoluta mancanza di collegamento tra documenti ed esigenze difensive o il carattere pretestuoso e temerario dell’istanza.
• L’accesso difensivo prevale ordinariamente sulle esigenze di riservatezza, fatta salva la necessità di un adeguato bilanciamento quando siano coinvolti dati sensibili o supersensibili. La mera riferibilità dei documenti a rapporti contrattuali con soggetti terzi non è sufficiente, di per sé, a giustificare il diniego.
• Una risposta amministrativa che si limiti, senza nuova istruttoria, a ribadire per relationem le motivazioni di un precedente diniego ha natura meramente confermativa e non sostituisce il provvedimento originario; le impugnazioni rivolte contro i due atti possono essere esaminate unitariamente quando le censure siano sostanzialmente sovrapponibili.
• Il fatto che i documenti richiesti riguardino contratti scaduti o non più efficaci non esclude l’interesse all’accesso quando tali documenti siano utili alla ricostruzione storica di vicende amministrative e contrattuali rilevanti per l’esercizio del diritto di difesa.

Come è indicizzato