Sentenza n. 6252/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda un piano esecutivo convenzionato per insediamenti produttivi, disciplinato da convenzioni urbanistiche del 1990 e del 2001, che ponevano a carico del soggetto attuatore, anche nei confronti degli aventi causa, la realizzazione e la successiva cessione gratuita al Comune delle opere di urbanizzazione primaria, previa verifica e collaudo. Il Comune, dopo plurimi accertamenti, contestava nel 2020 la tardiva, incompleta o difforme esecuzione delle opere e quantificava penali, costi di manutenzione, opere mancanti e spese per accertamenti e consulenze. Gallia Immobiliare ha appellato la sentenza del TAR Piemonte deducendo: erronea qualificazione della nota comunale come mera determinazione ricognitiva e quantificativa, anziché provvedimento autoritativo; violazione e falsa interpretazione delle clausole convenzionali sul trasferimento delle opere, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto acquisirle automaticamente al verificarsi di determinate soglie edificatorie; violazione dei principi di buona fede e correttezza, nonché sviamento, per la protrazione del procedimento e il differimento della presa in carico; concorso colposo del Comune nella produzione dei danni ai sensi dell’art. 1227 c.c.; prescrizione delle penali, ritenute obbligazioni periodiche soggette al termine quinquennale, o comunque prescritte; illegittimità delle spese di manutenzione e delle spese tecniche e legali; illegittimo rigetto della richiesta di consulenza tecnica d’ufficio e contestazione della richiesta di documentazione catastale. Il Comune ha proposto appello incidentale contro l’annullamento disposto dal TAR relativamente all’impianto idrico, deducendo sufficienza dell’istruttoria e permanenza di difformità riguardanti tubazioni, vasca di raccolta e cabina di pompaggio. Immobiliare Lanificio di Pavignano S.r.l. ha proposto appello incidentale contro il rigetto di ulteriori censure, deducendo irragionevole durata del procedimento, violazione della buona fede, prescrizione delle penali, erronea quantificazione delle somme, difetto di legittimazione passiva per le spese manutentive, illegittimità dell’addebito delle spese tecniche e mancata ripartizione pro quota degli importi tra i proprietari e aventi causa.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale e gli appelli incidentali, confermando la sentenza del TAR nei sensi della motivazione. Ha ritenuto che la nota comunale fosse una determinazione ricognitiva e quantificativa della pretesa derivante dal rapporto convenzionale, non costitutiva di nuovi obblighi né esercizio di un potere autoritativo estraneo alla convenzione. Ha confermato che il raggiungimento delle soglie edificatorie previste dalla convenzione costituiva soltanto condizione per l’avvio del procedimento di trasferimento, mentre il collaudo della regolare esecuzione era presupposto indefettibile dell’acquisizione delle opere da parte del Comune. In assenza di collaudo e di prova della regolare esecuzione, le opere restavano nella titolarità e disponibilità dei soggetti obbligati e permanevano a loro carico gli obblighi manutentivi. Il protrarsi del procedimento non è stato ritenuto imputabile al Comune, essendo dipeso principalmente dalle difformità delle opere e dalla mancata produzione della documentazione necessaria. Le penali convenzionali sono state qualificate come obbligazioni una tantum derivanti dal rapporto negoziale, non come prestazioni periodiche né come sanzioni amministrative, con applicazione del termine ordinario decennale di prescrizione. Sono state ritenute legittime, in quanto causalmente connesse agli inadempimenti, le spese di manutenzione, gli accertamenti tecnici e le consulenze necessarie a verificare opere complesse e non adeguatamente documentate. La CTU è stata correttamente negata perché non può supplire al mancato assolvimento dell’onere probatorio né svolgere una funzione esplorativa. È stata invece confermata la statuizione del TAR che aveva annullato la pretesa relativa all’impianto idrico: l’istruttoria comunale era insufficiente, essendo stata svolta a distanza di oltre venticinque anni dalla realizzazione delle opere, nonostante precedenti riduzioni della fideiussione e il rilascio delle agibilità; gli accertamenti successivi avevano inoltre confermato la sostanziale idoneità delle tubazioni. Le dedotte difformità di vasca e cabina non erano adeguatamente provate e le bozze di accordo transattivo non avevano efficacia negoziale. L’appello incidentale dell’Immobiliare Lanificio è stato respinto anche perché la società non aveva fornito elementi sufficienti per una ripartizione pro quota degli importi tra i diversi proprietari e aventi causa. Le spese del grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• artt. 4, 6, 7, 11 e 12 delle convenzioni urbanistiche del 1990 e del 2001

  "in ogni caso"; "quando sia accertata la loro esecuzione a regola d’arte a seguito di collaudo"

  Le clausole subordinano il trasferimento delle opere al Comune all’accertamento della regolare esecuzione mediante collaudo; il raggiungimento di una soglia minima di edificazione consente l’avvio del procedimento ma non determina automaticamente il trasferimento.

• artt. 1175 e 1375 c.c.

  I principi di correttezza e buona fede non risultano violati quando la protrazione delle verifiche dipende principalmente dall’incompleta esecuzione delle opere e dalla mancata produzione della documentazione necessaria.

• art. 1227 c.c.

  Il concorso colposo del creditore richiede una condotta causalmente efficiente nella produzione del danno; non è configurabile sulla base della mera durata del procedimento quando il ritardo dipende prevalentemente dall’inadempimento del debitore.

• art. 2946 c.c.

  Alle penali convenzionali derivanti da convenzioni urbanistiche si applica il termine ordinario decennale, trattandosi di somme dovute una tantum per il ritardo nell’adempimento.

• art. 2948, n. 4, c.c.

  Il termine quinquennale per le prestazioni periodiche non si applica alle penali convenzionali il cui criterio di calcolo è parametrato alla durata del ritardo, ma la cui debenza è unitaria.

• art. 28 l. 689/1981

  Non si applica alle penali convenzionali urbanistiche, che non costituiscono sanzioni amministrative in senso proprio.

• art. 67 c.p.a.

  La consulenza tecnica non può essere disposta per supplire al mancato assolvimento dell’onere probatorio o per svolgere un’indagine meramente esplorativa.

Massime di principio

• Nelle convenzioni urbanistiche, il raggiungimento delle soglie edificatorie previste per il trasferimento delle opere costituisce, salvo diversa e inequivoca previsione, una condizione per l’avvio del procedimento di acquisizione, ma non sostituisce il collaudo necessario ad accertare la regolare esecuzione delle opere.
• In assenza del collaudo convenzionalmente previsto e del conseguente trasferimento al patrimonio comunale, le opere di urbanizzazione restano nella titolarità e disponibilità dei soggetti obbligati e gli oneri di manutenzione continuano a gravare su di essi.
• Le penali previste da una convenzione urbanistica per il ritardo nell’adempimento hanno natura negoziale e costituiscono una prestazione unitaria, anche se calcolata in funzione della durata del ritardo; ad esse si applica il termine ordinario decennale di prescrizione e non quello previsto per le sanzioni amministrative o per le prestazioni periodiche.
• L’amministrazione che accerta, molti anni dopo la realizzazione di opere di urbanizzazione, la loro asserita difformità deve svolgere un’istruttoria particolarmente attendibile e adeguata alla distanza temporale; accertamenti meramente documentali, non accompagnati da verifiche tecniche idonee, possono integrare difetto di istruttoria.
• I costi per accertamenti tecnici e consulenze specialistiche possono essere posti a carico dei soggetti obbligati quando risultino causalmente necessari per verificare inadempimenti convenzionali e siano resi indispensabili dalla complessità delle opere o dalla mancata produzione della documentazione richiesta.
• La consulenza tecnica d’ufficio non può essere utilizzata per colmare l’inerzia probatoria della parte o per ottenere un’indagine esplorativa sulla correttezza dell’azione amministrativa; occorre un principio di prova circa l’erroneità delle valutazioni contestate.

Come è indicizzato