L.R. Lombardia 6/2012

Disciplina del settore dei trasporti in Lombardia

La legge regola l’intero sistema dei trasporti della Regione Lombardia, con focus su trasporto pubblico locale e regionale, servizi non di linea, navigazione interna, demanio lacuale e fluviale, trasporti eccezionali, sistema tariffario e poteri di controllo, vigilanza e sanzione.

Finalità generali e principi di azione

La disciplina mira a costruire un sistema di trasporto integrato, sostenibile sul piano ambientale ed economico, capace di migliorare la qualità dei servizi, favorire l’accessibilità, ridurre l’uso del mezzo privato e sostenere la mobilità sostenibile. La Regione privilegia concertazione e programmazione negoziata. Tra gli obiettivi ricorrono anche l’integrazione tariffaria, l’infomobilità, l’innovazione tecnologica, la tutela degli utenti, lo sviluppo industriale del settore e la cooperazione con territori limitrofi, inclusi Cantoni svizzeri e regioni confinanti.

Classificazione dei servizi di trasporto

I servizi di trasporto pubblico regionale e locale comprendono servizi ferroviari, su impianti fissi e a guida vincolata, automobilistici, di navigazione e aerei/elicotteristici. Si distinguono in:

• servizi di linea, organizzati con itinerari, orari, frequenze e tariffe prestabiliti;
• servizi non di linea, negli altri casi.

I servizi ferroviari comprendono quelli in modalità ferroviaria ordinaria, i sostitutivi o integrativi temporanei su gomma e gli integrativi stabili su gomma. I servizi di linea includono anche collegamenti aeroportuali, servizi finalizzati, servizi di granturismo, navigazione sui navigli lombardi e idrovie collegate, nonché i servizi automobilistici interurbani di rango regionale. Sono qualificati come servizi complementari quelli non convenzionali, come car sharing, bike sharing, parcheggi e noleggi destinati a una pluralità di utenti.

Riparto delle funzioni tra Regione, enti locali e agenzie

La Regione svolge funzioni di programmazione, indirizzo, regolazione, controllo e coordinamento unitario del sistema. In particolare definisce le linee strategiche, approva i programmi regionali, disciplina il sistema tariffario integrato regionale, promuove l’intermodalità, l’infomobilità, la navigazione sui navigli e sul Po, i servizi complementari e i servizi ferroviari regionali, oltre a programmare gli investimenti e a gestire le piattaforme digitali tariffarie e informative.

Province e Città metropolitana di Milano esercitano in forma associata, tramite le agenzie, la programmazione, regolazione, controllo e affidamento dei servizi interurbani, di area debole, dei servizi automobilistici transfrontalieri di interesse locale e dei servizi di linea su impianti fissi e a guida vincolata di ambito sovracomunale. Restano loro attribuite anche funzioni su taxi, NCC, navigazione interna, scuole nautiche, servizi conto terzi e altre attività amministrative indicate dalla legge.

I comuni esercitano in forma associata, tramite le agenzie, le funzioni sui servizi comunali e di area urbana, sui servizi in aree a domanda debole, su alcune competenze di affidamento e controllo degli impianti comunali e sulle autorizzazioni/concessioni in materia demaniale lacuale e portuale. Possono inoltre promuovere servizi aggiuntivi a proprie spese e, previo accordo, affidare alle agenzie anche funzioni ulteriori, compreso il trasporto scolastico.

Le comunità montane intervengono soprattutto su impianti a fune turistico-ricreativi e sulla vigilanza, e i comuni possono avvalersene per la redazione di piani urbani della mobilità e del traffico.

Agenzie per il trasporto pubblico locale: bacini, organi e regole di funzionamento

Il territorio regionale è suddiviso in sei bacini ottimali e omogenei: Bergamo; Brescia; Como-Lecco-Varese; Cremona-Mantova; Città metropolitana di Milano con Monza e Brianza, Lodi e Pavia; Sondrio. In ciascun bacino opera un’agenzia per il trasporto pubblico locale, ente pubblico non economico con personalità giuridica e autonomia patrimoniale, organizzativa e contabile.

Le agenzie sono lo strumento per l’esercizio associato delle funzioni locali in materia di programmazione, organizzazione, monitoraggio, controllo e promozione dei servizi. Sono organi dell’agenzia l’assemblea, il consiglio di amministrazione, il presidente, il direttore e l’organo di revisione. Le cariche sono a titolo onorifico e gratuito, con il solo rimborso spese per alcuni organi. Lo statuto disciplina organizzazione, funzionamento, nomine, revoche, consultazioni e atti fondamentali. Il direttore è iscritto ad apposito elenco regionale, con regole speciali per il bacino di Sondrio.

Gli statuti devono garantire l’equilibrio di bilancio: le uscite non coperte ricadono sull’ente che le ha generate; i servizi aggiuntivi richiesti da enti esterni richiedono preventiva intesa su programmazione e copertura; in caso di riduzione delle risorse per obblighi di servizio, le agenzie devono efficientare costi o riprogrammare i servizi. Sono previste regole sulla durata degli organi, sul limite dei mandati e sulla partecipazione dei comuni ai bacini. Per l’area Milano-Monza Brianza-Lodi-Pavia sono fissati criteri specifici di riparto delle quote; analoghe regole valgono per i bacini di due o tre province e per quelli di una sola provincia. La Regione è uscita dalla partecipazione alle agenzie, con conseguente rideterminazione delle quote.

Comitati e conferenze di consultazione

La legge istituisce una Conferenza regionale del trasporto pubblico regionale e locale, senza oneri per la finanza pubblica, quale sede di confronto con enti pubblici, operatori, utenti, associazioni e categorie. La Giunta ne disciplina composizione e funzionamento.

È inoltre istituito il Comitato regionale del trasporto pubblico, composto dai presidenti delle agenzie e dall’assessore regionale competente, con funzioni di consultazione preventiva, coordinamento e monitoraggio dello stato di avanzamento delle attività. Deve riunirsi almeno semestralmente.

A livello territoriale, le agenzie devono consultare conferenze locali del trasporto pubblico su programmazione, contratti, qualità, tariffe e monitoraggio.

Programmazione regionale della mobilità e dei trasporti

Gli strumenti di programmazione sono il programma regionale della mobilità e dei trasporti, il programma del trasporto pubblico regionale, il programma degli interventi sul demanio delle acque interne e i programmi di bacino.

Il programma regionale definisce il sistema delle relazioni di mobilità, le linee di indirizzo strategico, gli obiettivi di riequilibrio modale e tariffario e l’assetto delle reti infrastrutturali prioritarie. Può articolarsi in sezioni funzionali per ferro, gomma, autostrade/strade regionali, aereo, lacuale e fluviale, logistica e intermodalità, mobilità sostenibile, centri di interscambio e trasporto su impianti a fune soggetti a obblighi di servizio pubblico. Le proposte sono elaborate dalla Regione sulla base del monitoraggio e di un’indagine origine-destinazione quinquennale, previa consultazione della Conferenza regionale. La Giunta propone gli aggiornamenti almeno ogni otto anni; modifiche intermedie sono ammesse solo se non alterano la sostanza della programmazione e con intervallo minimo di due anni.

Il programma del trasporto pubblico regionale riguarda la pianificazione dei servizi ferroviari regionali e la definizione delle direttive vincolanti per i servizi automobilistici interurbani di rango regionale, i servizi regionali di navigazione e gli impianti fissi. Deve massimizzare l’integrazione tra ferroviario e altre modalità. Si aggiorna di norma tra cinque e dieci anni.

La programmazione degli interventi regionali sul demanio delle acque interne individua azioni di ammodernamento, manutenzione, completamento e realizzazione delle opere sulle vie navigabili e sui porti, con criteri di valutazione degli interventi e priorità ai progetti cofinanziati.

Programmazione di bacino e ruolo delle agenzie

I programmi di bacino sono la fonte generale di programmazione del trasporto pubblico locale in ciascun bacino. Durano quanto il contratto di servizio, ma possono essere rivisti in caso di interventi rilevanti sulla rete o variazioni delle risorse.

Essi devono coordinarsi con il programma regionale della mobilità e dei trasporti e con il programma del trasporto pubblico regionale, perseguendo:

• unità del sistema e tutela dei pendolari;
• coordinamento di orari e frequenze;
• qualità, efficienza e razionalizzazione dei servizi;
• minimizzazione delle sovrapposizioni e priorità alla rete ferroviaria;
• sviluppo di intermodalità, centri di interscambio e integrazione tariffaria.

Tra i contenuti obbligatori rientrano la definizione dell’offerta di competenza, anche per i servizi automobilistici di rango regionale; la programmazione dei collegamenti fuori bacino o fuori regione; i criteri per l’accessibilità agli interscambi e l’aumento della velocità commerciale; l’integrazione con servizi complementari; l’accessibilità per le persone con disabilità; gli indirizzi per i piani comunali di mobilità; le risorse finanziarie disponibili; le strategie di comunicazione all’utenza. I programmi sono redatti dalle agenzie, in conformità alle direttive regionali, previa concertazione e parere favorevole della Giunta.

Monitoraggio, controllo e informazione all’utenza

La Regione realizza un sistema informativo di monitoraggio, omogeneo sul territorio, per raccogliere, elaborare e condividere i dati sui servizi di trasporto pubblico regionale e locale. Il sistema serve a misurare soddisfazione dell’utenza, efficacia, efficienza e qualità dei servizi e a supportare il riparto delle risorse.

Le aziende e gli enti tenuti alla fornitura dei dati che non rispondono o forniscono dati inesatti/incompleti subiscono la sospensione totale o parziale dei corrispettivi o dei trasferimenti, previa diffida. Sono previste sanzioni e sospensioni anche nei confronti degli enti regolatori o delle agenzie che non trasmettono i dati richiesti.

La Regione, le agenzie, gli enti locali competenti e le aziende devono assicurare informazione all’utenza secondo standard uniformi: mappe, orari, tariffe, informazioni accessibili e integrate. Sono previste sanzioni amministrative pecuniarie per la mancata osservanza degli standard minimi e delle regole di coordinamento dell’immagine e dell’informazione. La Carta della qualità deve disciplinare diritti degli utenti, reclami e conciliazione.

Risorse, finanziamento e riparto

La Regione finanzia il sistema con risorse regionali, statali ed europee. Il riparto delle risorse per i servizi di TPL tiene conto dei costi standard e dei fabbisogni di mobilità, oltre ai dati del monitoraggio, delle risorse per il rinnovo dei mezzi, delle nuove infrastrutture e dell’equilibrio complessivo del sistema.

Sono previsti contributi aggiuntivi per aree svantaggiate e montane e per ambiti a domanda debole. Le agenzie possono reperire risorse integrative con accordi con enti locali e altri soggetti finanziatori. In caso di ritardi o inadempienze, la Regione può sospendere l’erogazione delle risorse.

La legge prevede inoltre sostegni finanziari per calamità naturali, eventi straordinari, aree a forte inquinamento o temporaneamente prive di copertura ferroviaria adeguata.

Contratti di servizio e clausola sociale

L’esercizio dei servizi di trasporto è regolato da contratti di servizio stipulati con Regione, agenzie, comuni competenti e l’ente laghi, nel rispetto della normativa europea e statale. I contratti devono seguire le prescrizioni dell’Autorità di regolazione dei trasporti.

È prevista la clausola sociale negli affidamenti e nei contratti di servizio, a tutela del personale del gestore uscente, secondo il contratto collettivo di settore e le regole dell’Autorità di regolazione.

La proroga o la successione nei servizi comporta, in via generale, la continuità del servizio sino al subentro del nuovo gestore; nei primi dodici mesi di proroga le condizioni contrattuali restano immutate.

Affidamento dei servizi e gestione dei beni strumentali

Gli affidamenti dei servizi sono disposti dalle agenzie secondo la normativa vigente, anche mediante finanza di progetto, e organizzati su lotti contendibili. Le disposizioni si applicano, per quanto compatibile, anche ai servizi aggiuntivi istituiti dai comuni non capoluogo e all’ente laghi.

Per i servizi non soggetti a obbligo di servizio pubblico è previsto il regime autorizzatorio.

Le agenzie individuano i beni essenziali e indispensabili da mettere a disposizione del gestore a condizioni non discriminatorie. Per il TPL rientrano tra i beni essenziali reti, impianti fissi, materiale rotabile, depositi e sistemi di bigliettazione elettronica/digitale. I beni acquistati con risorse pubbliche restano soggetti a vincolo di destinazione e, in caso di mancata cessione al nuovo gestore, può sorgere obbligo di restituzione dei contributi.

Interventi per la riqualificazione del trasporto pubblico

La Regione sostiene il rinnovo del materiale rotabile, in particolare con mezzi ecocompatibili, accessibili e tecnologicamente evoluti, nonché il miglioramento di impianti, infrastrutture, stazioni e fermate. Può finanziare anche bigliettazione elettronica interoperabile, sistemi di localizzazione in tempo reale, interventi su linee metropolitane e tramviarie, impianti a fune con obblighi di servizio e riqualificazione delle fermate.

Sono previsti vincoli di destinazione e inalienabilità dei beni finanziati, con sanzioni amministrative in caso di inosservanza. La Regione e gli enti locali possono promuovere interventi di riqualificazione delle stazioni e dei centri di interscambio, con cofinanziamento fino al 100% in casi specifici. Per i collegamenti ferroviari e metropolitani, in alcune ipotesi, la pendenza massima delle rampe può essere pari all’8%.

Innovazione e mobilità sostenibile

La Regione promuove sperimentazioni di servizi non convenzionali, sistemi di trasporto automatizzati o senza conducente umano, e accordi per favorire la mobilità sostenibile e l’uso del TPL in aree svantaggiate o congestionate. Sono incoraggiati anche accordi con aziende, scuole, università e soggetti dotati di mobility manager.

Per il trasporto ciclo-motoristico la Regione promuove l’uso di biciclette, anche a pedalata assistita, e ciclomotori; i comuni devono prevedere depositi, parcheggi e infrastrutture di interscambio presso stazioni e autostazioni. La Regione può concedere contributi per tali interventi.

Sistema aeroportuale lombardo

I collegamenti con gli aeroporti civili sono assicurati da servizi pubblici con o senza obblighi di servizio pubblico. Per i servizi privi di obblighi di servizio pubblico, la Giunta regionale disciplina le regole mediante SCIA all’agenzia competente, con requisiti di copertura, qualità, manutenzione, comfort e informazione all’utenza.

Per il servizio taxi, il bacino aeroportuale comprende il territorio delle province sede di aeroporti aperti al traffico commerciale; è previsto un regime di integrazione territoriale, con reciprocità di carico e regole comuni di esercizio, turnazione, tariffe e controlli. L’articolo dedicato alla disciplina speciale del sistema aeroportuale è stato però abrogato nel testo consolidato fornito.

Servizi ferroviari regionali

I trasporti ferroviari sono qualificati come asse portante del sistema integrato della mobilità regionale. La Regione disciplina i servizi ferroviari di interesse regionale, determina gli obblighi di servizio pubblico, pianifica l’offerta, sviluppa l’integrazione con le altre modalità di trasporto e promuove il rinnovo del materiale rotabile e delle infrastrutture.

L’affidamento dei servizi ferroviari avviene mediante contratti di servizio con imprese ferroviarie selezionate nel rispetto della concorrenza. La Regione può effettuare affidamenti congiunti TPL/SFR e svolgere analisi di mercato. Il gestore uscente deve proseguire il servizio sino al subentro.

Per la rete ferroviaria di competenza regionale la Regione individua i beni e le dotazioni essenziali e indispensabili, disciplina la messa a disposizione a condizioni non discriminatorie, può acquistare direttamente materiale rotabile e, in caso di mancato accordo, può diffidare i soggetti interessati e fissare criteri e termini di trasferimento. Il materiale acquistato con risorse pubbliche è soggetto a vincolo di destinazione e reversibilità a favore della Regione.

La gestione dell’infrastruttura ferroviaria regionale è affidata a un soggetto autonomo e indipendente, tramite concessione; il gestore controlla la circolazione, la manutenzione, l’assegnazione della capacità, la contabilità regolatoria, l’accessibilità e l’informazione al pubblico. Il rapporto con la Regione è regolato da un contratto di servizio con durata tra tre e dieci anni. Sono previste linee guida regionali per le autorizzazioni, gli oneri istruttori e i casi di decadenza delle autorizzazioni, nonché per il monitoraggio dell’attività del gestore.

Navigazione pubblica, laghi, navigli e demanio idrico

La Regione programma, regola e gestisce i servizi di navigazione pubblica sui laghi. Per il lago di Como e, previa intesa, per i laghi Maggiore e Garda, promuove la regionalizzazione dei servizi. Per il lago d’Iseo, Endine e Moro opera tramite un ente pubblico non economico costituito dagli enti locali rivieraschi, cui sono attribuiti programmazione, regolazione, affidamento, controllo, gestione del patrimonio e del demanio strumentale.

Le autorità di bacino lacuale sono enti pubblici non economici con personalità giuridica e autonomia patrimoniale, organizzativa e contabile. I comuni rivieraschi devono associarsi, salvo che dimostrino una gestione singola più efficiente, efficace ed economica. Le autorità esercitano anche funzioni relative ai canoni demaniali, ai porti lacuali e alla vigilanza. Le risorse derivano da percentuali dei canoni e da eventuali trasferimenti regionali.

Per i porti lacuali, i comuni e le autorità di bacino possono gestirli direttamente o affidarne la gestione a soggetti dipendenti, con canoni da reinvestire nella gestione del porto. Regole speciali valgono per il Naviglio Grande e il Naviglio Pavese, gestiti dai Comuni di Milano e Pavia.

La Regione disciplina il demanio della navigazione interna con regolamento, definendo concessioni, procedure, vigilanza e valorizzazione anche economica dei beni, purché resti garantito l’uso pubblico. La normativa detta inoltre regole sulla navigazione e circolazione nautica, classificazione delle vie navigabili, limiti di velocità, standard di navigazione, autorizzazioni per nuove opere e piano degli ormeggi.

Sanzioni e disciplina del demanio e della navigazione

Sono previsti divieti e sanzioni per occupazioni abusive, deposito di beni mobili e rifiuti sul demanio, ormeggi abusivi, inquinamento delle acque e residenze permanenti su unità di navigazione. Le sanzioni comprendono multe pecuniarie, rimozione dei beni, recupero delle spese, confisca in alcuni casi e interventi coattivi di riscossione.

La vigilanza sul demanio e sulla navigazione interna è affidata agli enti gestori, alle autorità di bacino e agli organi di polizia giudiziaria. È ammesso il pagamento in misura ridotta nei casi previsti dalla legge 689/1981, e sono disciplinate le procedure di nomina degli agenti di vigilanza e di contestazione delle violazioni.

Trasporti eccezionali

Le autorizzazioni alla circolazione di trasporti e veicoli eccezionali, nonché delle macchine agricole e operatrici eccezionali, sono rilasciate dalle province o dalla Città metropolitana secondo linee guida regionali. Dal 15 marzo 2022 l’archivio stradale regionale è il riferimento unico per il rilascio delle autorizzazioni; le cartografie pubblicate e validate dagli enti proprietari delle strade sostituiscono il nulla osta o il parere, e in alcuni casi la circolazione è esentata da autorizzazione.

La vigilanza e le sanzioni restano a carico di province e comuni.

Servizi non di linea: taxi, NCC e autobus con conducente

Per taxi e noleggio con conducente la legge istituisce il ruolo provinciale dei conducenti presso le camere di commercio, articolato in più sezioni. L’iscrizione è requisito indispensabile per il rilascio o trasferimento di licenze e autorizzazioni. Sono disciplinati requisiti morali, professionali, esame, commissioni tecniche e ruolo speciale per il bacino aeroportuale, con deroghe limitate all’iscrizione nei comuni del bacino.

Sono previsti obblighi di monitoraggio annuale di licenze e autorizzazioni, limiti e criteri di programmazione del contingente NCC per bacino di traffico, nonché il divieto di esercizio da parte di titolari che impieghino conducenti non iscritti al ruolo.

Sono stabilite sanzioni amministrative per le violazioni in materia di taxi, NCC e trasporto non di linea via acqua, con sospensione e revoca di licenze/autorizzazioni in caso di reiterazione. Per il noleggio di autobus con conducente sono fissate sanzioni pecuniarie, sospensione dell’esercizio, divieto di prosecuzione dell’attività e cancellazione dal registro telematico in caso di violazioni gravi o reiterate.

Sistema tariffario integrato regionale

La Regione promuove un sistema tariffario integrato basato su equità, sostenibilità economico-finanziaria, integrazione modale, innovazione, semplificazione per l’utente e armonizzazione transfrontaliera. La Giunta regionale disciplina con regolamento i criteri del sistema tariffario integrato regionale e della bigliettazione interoperabile.

Il sistema prevede sistemi tariffari di bacino uniformi, tariffa unica regionale per i collegamenti tra bacini, titoli integrati e un ruolo centrale delle agenzie nella zonizzazione e nell’adeguamento tariffario. La Regione realizza e gestisce una piattaforma digitale per i titoli di viaggio digitali e interoperabili, con regole di funzionamento, raccolta dati, sicurezza e integrazione con i sistemi aziendali.

Sono previste misure transitorie fino alla completa attuazione del sistema ferroviario tariffario regionale, compresi l’uso di una tavola unificata delle polimetriche, la ripartizione degli introiti in proporzione ai chilometri percorsi e l’integrazione con i servizi ferroviari interregionali, nazionali e internazionali.

Agevolazioni tariffarie e sanzioni correlate

La Regione può individuare agevolazioni per categorie di utenti e può concedere titoli di viaggio gratuiti o ridotti, buoni e contributi. In caso di agevolazioni che riducono gli introiti tariffari, devono essere previste compensazioni.

Sono previste ulteriori agevolazioni per appartenenti alle forze dell’ordine, alle polizie locali e alle Forze armate, secondo accordi e provvedimenti regionali.

Per i mancati requisiti o per l’indebita fruizione delle agevolazioni sono previste sanzioni pecuniarie. Sono inoltre previste sanzioni per:

• mancata convalida o uso irregolare del titolo di viaggio;
• mancata accettazione dei titoli integrati regionali;
• emittenti di titoli non conformi;
• mancato rispetto delle regole della piattaforma digitale;
• violazione degli standard di layout delle tessere di riconoscimento e dei supporti di viaggio;
• violazioni degli obblighi tariffari minimi.

Clausola valutativa e disciplina finale

Il Consiglio regionale valuta l’attuazione della legge con una relazione periodica della Giunta che documenta avanzamento della programmazione, governance, consultazioni, impatti sulla mobilità, sulla congestione e sull’ambiente, nonché lo stato della rete e del servizio ferroviario regionale.

La legge abroga il precedente testo unico regionale in materia di trasporti, salvo le disposizioni espressamente mantenute, e disciplina numerose norme transitorie. Alcune di esse sono ormai riferite a passaggi superati o a esercizi finanziari conclusi; in particolare, molte disposizioni transitorie e di adeguamento previste per il 2014-2026 risultano esaurite o sostituite da norme più recenti.

Regime transitorio e obsolescenza di alcune disposizioni

Sono presenti numerose norme transitorie riferite a:

• attuazione delle agenzie e subentro nelle funzioni e negli affidamenti;
• passaggio di competenze su demanio lacuale e concessioni;
• regimi tariffari anteriori alla piena attuazione del sistema integrato;
• vecchie iscrizioni al ruolo dei conducenti e posizioni già consolidate;
• trasferimenti e contributi legati a esercizi finanziari ormai chiusi.

Per questa ragione, pur restando vigente il corpo principale della legge, varie disposizioni di carattere transitorio e alcune sezioni storicamente modificate appaiono oggi non più operative nella pratica.