L.R. Lombardia 1/2012

Riordino del procedimento amministrativo, accesso, semplificazione e sanzioni in Lombardia

La legge riordina la disciplina regionale lombarda in materia di procedimento amministrativo, diritto di accesso, semplificazione amministrativa, potere sostitutivo e potestà sanzionatoria. La disciplina si applica alla Regione Lombardia e, nei limiti previsti, agli enti del sistema regionale, agli enti locali e ad altri soggetti operanti nell’ambito di funzioni amministrative regionali.

Ambito di applicazione e principi generali

La parte sul procedimento amministrativo si applica alla Regione, agli enti del sistema regionale limitatamente alle funzioni e agli incarichi conferiti dalla Regione, alle ASP, agli enti locali e altri enti pubblici cui la Regione conferisce funzioni amministrative, nonché ai concessionari o gestori di servizi pubblici regionali nell’esercizio delle funzioni amministrative. L’azione amministrativa deve rispettare buon andamento, imparzialità, trasparenza, efficacia, efficienza, economicità, pubblicità e semplicità, oltre ai principi dell’ordinamento europeo e alle garanzie del cittadino.

La valutazione di efficacia ed efficienza deve essere effettuata mediante indicatori predeterminati sulla base di obiettivi individuati. La disciplina regionale orienta l’attività amministrativa alla riduzione di procedimenti, fasi, termini e oneri formali, all’accorpamento dei procedimenti analoghi, al potenziamento degli strumenti digitali, alla semplificazione del linguaggio e all’uniformazione della decorrenza degli obblighi amministrativi verso cittadini e imprese.

Telematica, gestione documentale e fatturazione elettronica

La Regione promuove l’uso di sistemi informatici per acquisire direttamente informazioni dalle pubbliche amministrazioni e favorisce il sistema informativo regionale per il diritto di informazione e l’accesso agli atti. Comunicazioni, istanze e dichiarazioni possono essere inviate telematicamente, anche via PEC o altri strumenti idonei a garantire identificabilità, integrità e immodificabilità del documento.

I soggetti tenuti all’applicazione delle norme devono gestire informaticamente i documenti nel rispetto della normativa sulla protezione dei dati personali. La Regione promuove inoltre piattaforme interoperabili per lo scambio di dati tra imprese e pubbliche amministrazioni e tra pubbliche amministrazioni.

È prevista anche la promozione della fatturazione elettronica con forme di premialità per chi emette fatture esclusivamente elettroniche nei rapporti con Regione ed enti del sistema regionale; tale previsione è espressamente limitata nel tempo al termine indicato dall’art. 25, comma 1, del d.l. 66/2014.

Procedimento amministrativo: termini, motivazione, vantaggi economici

Il dovere di provvedere permane anche dopo la scadenza del termine, salvo i casi di silenzio assenso, diniego o rigetto previsti da leggi o regolamenti. Il ritardo deve essere motivato nel provvedimento finale.

Se il termine non è già fissato da legge o regolamento, esso è stabilito con atti amministrativi pubblicati sul BURL e sul sito istituzionale; in mancanza, si applica il termine generale della l. 241/1990. Il termine non può superare i limiti della legge statale e può essere ampliato solo per particolari ragioni organizzative, per la natura degli interessi pubblici o per la complessità del procedimento, fino al massimo consentito dalla legge statale. L’inosservanza del termine rileva nella valutazione della retribuzione di risultato del responsabile del procedimento.

La sospensione e l’interruzione dei termini sono disciplinate in modo puntuale per l’acquisizione di atti e documenti, per le osservazioni del privato, per l’esame di memorie e documenti e per domande irregolari o incomplete, con obbligo di comunicazione agli interessati. Ogni provvedimento amministrativo deve essere motivato, con indicazione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche, oppure con l’attribuzione del punteggio nelle procedure selettive con criteri predeterminati.

Per sovvenzioni, contributi, sussidi e altri vantaggi economici, i criteri e le modalità devono essere predeterminati, ove non già previsti da legge o regolamento, con atto pubblicato sul BURL e sul sito istituzionale. La Regione promuove semplificazione, standardizzazione e celerità delle relative procedure, anche con strumenti digitali.

Responsabile del procedimento e partecipazione

Se la struttura responsabile non è individuata da legge o regolamento, la responsabilità dell’istruttoria spetta alla struttura competente ad adottare o proporre l’atto conclusivo. Il responsabile del procedimento è di regola il dirigente della struttura competente, con esclusione di alcune società partecipate totalitarie e dei soggetti richiamati dalla legge.

Il responsabile può individuare funzionari autorizzati ad autenticare sottoscrizioni, ricevere dichiarazioni sostitutive e rilasciare duplicati di documenti informatici; tali funzionari autenticano anche copie documentali. Il responsabile assicura al destinatario la comunicazione integrale del provvedimento finale e, se competente all’adozione, il preavviso di rigetto.

Chiunque porti interessi pubblici, privati, collettivi o diffusi può intervenire nel procedimento con istanza motivata prima della scadenza del termine. I soggetti interessati possono chiedere di essere ascoltati, assistere a ispezioni e accertamenti e presentare osservazioni utili alla valutazione degli interessi coinvolti. Per piani e programmi regionali la partecipazione è rimessa alle leggi regionali; nelle procedure urbanistiche e territoriali l’amministrazione deve valutare anche osservazioni volte a tutelare interessi privati.

Per i procedimenti di competenza della Giunta regionale può essere disposta audizione pubblica, convocata con almeno 20 giorni di anticipo sul sito istituzionale e con altri strumenti di comunicazione. Le modalità di partecipazione e pubblicizzazione degli esiti sono rimesse a regolamento.

Semplificazione del procedimento e conferenza di servizi

La Giunta può individuare con regolamento ulteriori procedimenti soggetti a SCIA, per i quali predisporre modulistica unificata e standardizzazione degli allegati. Nei procedimenti di iscrizione regionale ad albi, registri ed elenchi non disciplinati da norme statali, se l’esito dipende solo da requisiti oggettivi, l’iscrizione è sostituita da una comunicazione del legale rappresentante o dell’interessato; l’iscrizione decorre dalla data di invio e l’autorità effettua controlli a campione entro 30 giorni, con eventuale cancellazione. La Giunta individua i casi esclusi da tale semplificazione entro un termine fissato dalla legge; la disciplina si applica dal giorno successivo alla pubblicazione della relativa deliberazione.

La conferenza di servizi è disciplinata dalla legge statale e dalla normativa regionale richiamata, e la determinazione motivata di conclusione costituisce il provvedimento finale. La Regione designa un rappresentante unico, con atto direttoriale e secondo criteri fissati dalla Giunta; gli enti del sistema regionale designano i propri rappresentanti unici secondo le rispettive modalità organizzative. Spetta al rappresentante unico regionale proporre opposizione al Presidente del Consiglio dei ministri previa deliberazione della Giunta.

Sono previsti anche: applicazione dei termini speciali per l’autorizzazione unica ambientale; gestione telematica delle conferenze con modalità definite dalla Giunta; disciplina specifica per conferenze istruttorie semplificate; applicazione alle conferenze per impianti di distribuzione carburanti e gestione rifiuti; salvezza delle regole speciali per grandi strutture di vendita. È inoltre previsto un meccanismo per i casi in cui la decisione richieda un atto di indirizzo politico, da acquisire prima o dopo la conferenza, con sospensione dell’efficacia della determinazione finale in caso di acquisizione successiva.

Diritto di accesso ai documenti amministrativi

Il diritto di accesso nei confronti dei soggetti soggetti alla legge è riconosciuto secondo la disciplina della l. 241/1990, con livelli ulteriori di tutela regionali. Se vi sono controinteressati, l’amministrazione deve darne comunicazione d’ufficio; l’accesso è esercitabile in ogni tempo, se il documento è ancora detenuto e permane l’interesse attuale; contro gli atti dei soggetti regionali è ammesso riesame al Difensore regionale.

Le modalità di esercizio sono demandate a regolamento regionale e a specifiche misure organizzative della Giunta, del Consiglio regionale o degli organi di governo degli altri soggetti tenuti. L’accesso agli atti preparatori è riconosciuto solo se questi sono posti a base di un provvedimento finale esterno ed è escluso per gli atti preparatori di cui all’art. 13 della l. 241/1990 fino alla conclusione del procedimento. È previsto anche l’accesso al sistema informativo regionale, con tariffe determinate o aggiornate dalla Giunta secondo l’indice ISTAT.

Sono esclusi dall’accesso i documenti sottratti dal regolamento regionale, oltre ai casi previsti dalla legge statale. Per le informazioni ambientali si applica direttamente la disciplina statale speciale.

Pubblicità legale, BURL e trasparenza degli atti

Il Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia è lo strumento di pubblicità legale per leggi, regolamenti e altri atti pubblicati. È digitale, consultabile liberamente e gratuitamente, e pubblica integralmente leggi, regolamenti, testi coordinati, circolari esplicative, atti di indirizzo generale e documenti richiesti dall’autorità giudiziaria. Altri atti e provvedimenti sono pubblicati integralmente o per estratto secondo le disposizioni di legge.

Gli atti della dirigenza della Giunta relativi a sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari e altri vantaggi economici sono pubblicati nel sito regionale dedicato a bandi e avvisi; per gli avvisi o bandi adottati prima della legge di semplificazione 2025 continua a valere la pubblicazione sul BURL se originariamente prevista. La stessa disciplina si applica anche agli atti adottati da soggetti incaricati dalla Regione o organismi intermedi delegati nell’attuazione di programmi finanziati con risorse europee.

La pubblicazione degli atti deve rispettare la disciplina sulla protezione dei dati personali. La pubblicazione integrale realizza il diritto di accesso agli atti. Sono inoltre disciplinate le formule di promulgazione delle leggi e di emanazione dei regolamenti regionali.

Uffici per le relazioni con il pubblico e pubblicizzazione delle leggi

Gli URP contribuiscono all’esercizio dei diritti di partecipazione e accesso, informano l’utenza sullo stato dei procedimenti, svolgono analisi organizzative, promuovono comunicazione di pubblica utilità e iniziative per migliorare i servizi, semplificare e accelerare le procedure e favorire l’accesso informale ai documenti. Per le leggi di particolare rilievo possono essere predisposte forme di comunicazione istituzionale.

Potere sostitutivo, vigilanza e sanzioni amministrative

In caso di inattività o inadempienza degli enti locali nell’esercizio di funzioni di competenza regionale, la Regione esercita il potere sostitutivo nel rispetto della leale collaborazione. Il Presidente della Giunta, o l’assessore delegato, assegna un termine per provvedere; decorso inutilmente, la Giunta nomina un commissario ad acta. Il compenso e gli oneri sono posti a carico dell’ente inadempiente.

La Regione promuove piani di controllo coordinati e periodici, la razionalizzazione delle risorse impiegate nelle verifiche e l’applicazione uniforme delle norme sanzionatorie. Le sanzioni amministrative pecuniarie sono applicate dalla Regione per le funzioni esercitate direttamente o tramite enti del sistema regionale, dagli enti locali per le funzioni conferite, e eventualmente dagli enti di vigilanza e controllo se la legge lo prevede.

Ciascun ente individua organi o responsabili abilitati agli accertamenti e alle attività previste dalla l. 689/1981, muniti di apposito documento di riconoscimento dell’abilitazione. Sono poi dettate regole sul contenuto del verbale di accertamento, sulla procedura di prelievo dei campioni, sulla revisione dell’analisi con pagamento di una somma stabilita dalla Giunta, nonché sul sequestro e sulla confisca, inclusa la gestione di cose deperibili, deteriorabili o nocive.

Coordinamento regionale e semplificazione dei rapporti con cittadini e imprese

La Regione realizza interventi per semplificare e razionalizzare i procedimenti. La Giunta, previa intesa con ANCI Lombardia e UPL e sentito il Consiglio delle autonomie locali, adotta iniziative per uniformare le informazioni sui procedimenti, stipula accordi per l’interoperabilità dei sistemi informativi, approva regole tecniche per la codificazione dei procedimenti e favorisce intese con le associazioni rappresentative di imprese e professionisti.

La Giunta contribuisce alla banca dati dei procedimenti SUAP accessibile tramite il portale nazionale per le imprese, e le CCIAA rendono accessibili telematicamente le informazioni del registro imprese senza oneri per Regione ed enti locali. La banca dati costituisce riferimento informativo per i procedimenti SUAP in Lombardia, e la Regione promuove interpretazioni normative univoche e prassi applicative omogenee.

I rapporti con cittadini e imprese devono ridurre o eliminare oneri formali e adempimenti non imposti dalla legge. La Regione monitora periodicamente la riduzione degli oneri e promuove ulteriori semplificazioni. La Giunta disciplina l’analisi preventiva costi-benefici dei bandi regionali e, per i bandi di contributo e agevolazione, definisce standard, strumenti digitali, supporto telematico agli utenti, eventuali fasi di pre-qualifica e sorteggio, terminologia uniforme, modalità omogenee di rendicontazione, strumenti di misurazione della soddisfazione e un unico punto di accesso telematico.

La direzione competente verifica preventivamente la conformità dei bandi ai principi di semplificazione. Inoltre, i provvedimenti generali che disciplinano autorizzazioni, concessioni, certificazioni, servizi pubblici o benefici devono recare in allegato l’elenco degli oneri amministrativi introdotti o eliminati; non possono introdurre nuovi oneri senza compensazioni di pari importo e devono essere accompagnati da una valutazione preventiva degli oneri.

Autocertificazione, informazione sui servizi e trasparenza sui contributi

Alla domanda di avvio del procedimento, alla SCIA o alla comunicazione per l’avvio di attività economica non devono essere allegati documenti già in possesso della pubblica amministrazione. La Giunta adotta linee guida per acquisire d’ufficio dati e documenti, gestire in modo omogeneo i controlli e regolarne l’esecuzione.

Gli utenti dei servizi a carico del bilancio regionale hanno diritto a essere informati sui livelli di qualità del servizio. Gli organi competenti devono predisporre strumenti idonei per assicurare il diritto all’informazione e promuovere la diffusione, anche telematica, della conoscenza dei servizi erogati.

Per le concessioni di sovvenzioni, sussidi, contributi o aiuti, gli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa statale sono assolti, per i soggetti pubblici indicati, mediante la pubblicazione regionale ex d.lgs. 33/2013 e, se prevista, l’alimentazione del Registro nazionale aiuti di Stato; ciò sostituisce gli obblighi di pubblicazione di cui alla l. 124/2017 per i soggetti privati beneficiari e ne esclude le sanzioni, senza oneri di verifica per i soggetti concedenti.

Disposizioni finanziarie, transitorie e finali

La legge contiene una norma finanziaria per l’anno 2012, con stanziamenti specifici per la banca dati regionale, per le attività dell’URP e per gli introiti derivanti dall’accesso al sistema informativo regionale. Tali previsioni hanno esaurito la loro utilità operativa.

Sul procedimento amministrativo e sull’accesso agli atti, fino all’entrata in vigore del regolamento attuativo continuano ad applicarsi le disposizioni del d.P.R. 184/2006 compatibili con la legge regionale. Restano salve le discipline di settore non incompatibili, ma la parte II non si applica ai procedimenti e alle istanze di accesso già in corso alla data di entrata in vigore della legge. Sono inoltre fatti salvi alcuni termini speciali per procedimenti già disciplinati e individuati ulteriori procedimenti ai quali non si applica il termine generale.

La legge rinvia, per quanto non previsto, alla l. 241/1990 e, per le sanzioni amministrative, alla l. 689/1981 e al d.P.R. 571/1982. Sono previste modifiche ad altre leggi regionali in materia di organizzazione, con attribuzione alla Giunta di competenze sulla composizione di organismi consultivi, ma la disposizione ha rilevanza soprattutto ordinamentale interna.

Abrogazioni e disciplina previgente

Sono abrogate diverse leggi regionali e alcune specifiche disposizioni di leggi previgenti in materia di procedimento, accesso, semplificazione e sanzioni. Restano però salvi gli effetti già prodotti dagli atti adottati sulla base delle norme abrogate e le modifiche apportate ad altre leggi, se non superate da successive modifiche. Le norme abrogate continuano ad applicarsi solo ai procedimenti attuativi ancora in corso fino alla loro conclusione.