Sentenza n. 6272/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Iliad aveva presentato al Comune di Capannori un'istanza di autorizzazione ex art. 44 d.lgs. n. 259/2003 per l'installazione di una stazione radio base. Il Comune aveva dapprima adottato un preavviso di diniego e poi un provvedimento conclusivo negativo, fondati principalmente sulla mancata inclusione del sito nel Programma Comunale degli Impianti e, successivamente, anche su un asserito contrasto con il PIT regionale. Nel corso del giudizio di primo grado il Comune aveva adottato due provvedimenti denominati di convalida in autotutela, diretti a sanare l'anticipata conclusione della conferenza di servizi e a confermare i pareri negativi, incluso il parere paesaggistico pervenuto dopo la chiusura della conferenza. Il TAR aveva ritenuto legittima la ragione fondata sul Programma degli Impianti e, ritenendo tale ragione sufficiente, aveva respinto il ricorso principale senza esaminare le ulteriori censure e dichiarato improcedibili i motivi aggiunti. In appello Iliad ha dedotto: erroneità della sentenza quanto alla legittimità del Programma e al divieto di installazione al di fuori dei siti predefiniti; omessa pronuncia sulle censure relative alla convalida e alla tardività dei pareri; omessa pronuncia e difetto di motivazione e istruttoria del diniego paesaggistico; erronea declaratoria di improcedibilità dei motivi aggiunti. Il Comune ha eccepito, tra l'altro, la tardività dell'impugnazione del Programma e la sopravvenuta carenza di interesse per l'adozione di programmi successivi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e, in riforma della sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado, come integrato dai motivi aggiunti, annullando tutti gli atti impugnati. Ha respinto l'eccezione di sopravvenuta carenza di interesse, rilevando che la legittimità del diniego deve essere valutata con riferimento alla disciplina vigente al momento dell'adozione dell'atto finale e che i programmi successivi non avevano autonoma efficacia lesiva. Ha inoltre escluso la tardività dell'impugnazione del Programma Comunale degli Impianti: il programma, nella parte relativa al sito controverso non incluso nel piano di sviluppo Iliad per il 2023, non aveva prodotto un effetto lesivo immediato e costituiva un atto generale applicabile soltanto attraverso il successivo procedimento autorizzativo. Nel merito, il diniego fondato sulla mancata inclusione del sito tra quelli predefiniti è stato ritenuto illegittimo, poiché il Comune aveva trasformato la previsione di siti preferenziali in un divieto generalizzato di installazione sul restante territorio comunale. Le stazioni radio base, quali opere di urbanizzazione primaria, sono in via di principio compatibili con la localizzazione sull'intero territorio comunale; l'individuazione di siti preferenziali non può avere carattere esclusivo, salvo analitica dimostrazione dell'equipollenza tecnica tra il sito proposto dall'operatore e quello indicato dal Comune, dimostrazione non fornita. Sono stati ritenuti fondati anche i motivi relativi ai provvedimenti di convalida. La convalida ex art. 21-nonies, comma 2, l. n. 241/1990 è un potere discrezionale di autotutela e, quando comporta un pregiudizio per il privato, deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento. Deve inoltre indicare specificamente le ragioni di interesse pubblico poste a fondamento della convalida e procedere al bilanciamento con gli interessi privati e contrapposti. Nel caso concreto il Comune non aveva comunicato l'avvio, né indicato ragioni specifiche diverse dalla necessità di utilizzare il parere paesaggistico tardivo, né motivato il prevalente interesse pubblico alla convalida. Il parere della Commissione comunale per il paesaggio, pervenuto dopo la chiusura della conferenza di servizi, non poteva quindi essere utilizzato. È stato altresì confermato il difetto di motivazione del parere paesaggistico, che si limitava a richiamare norme del PIT e il decreto ministeriale di vincolo senza descrivere le caratteristiche dell'impianto e del sito, i concreti valori paesaggistici incisi o le possibili soluzioni alternative; il riferimento all'acquedotto del Nottolini effettuato in giudizio costituiva integrazione postuma della motivazione. Il Comune di Capannori è stato condannato al pagamento di 7.000 euro per le spese del doppio grado in favore di Iliad; le spese sono state compensate nei rapporti tra Iliad e il Ministero della Cultura.

Norme richiamate

• artt. 43 ss. d.lgs. n. 259/2003

  La disciplina autorizzatoria delle stazioni radio base non consente al Comune di subordinare l'installazione alla localizzazione esclusiva nei soli siti previamente individuati dal programma comunale.

• art. 44 d.lgs. n. 259/2003

  Costituisce la base dell'istanza autorizzatoria per l'installazione della stazione radio base.

• art. 86 d.lgs. n. 259/2003

  La qualificazione delle stazioni radio base come opere di urbanizzazione primaria implica la compatibilità, in via di principio, della loro localizzazione sull'intero territorio comunale.

• art. 44, comma 9, d.lgs. n. 259/2003

  Determina il dimezzamento dei termini procedimentali applicabili alla materia delle infrastrutture di comunicazione elettronica.

• art. 9 l.r. Toscana n. 49/2011

  "Entro il 31 ottobre di ogni anno, i titolari degli impianti e delle infrastrutture abilitate ai sensi degli articoli 44 e seguenti del d.lgs. 259/2003, presentano, in via telematica, ai comuni territorialmente competenti un programma di sviluppo della rete, comprendente l’ubicazione e le caratteristiche radioelettriche dei nuovi impianti previsti e delle nuove infrastrutture idonee ad ospitare gli impianti"

  Il programma comunale degli impianti, quando non incide immediatamente su una localizzazione non proposta nel piano di sviluppo dell'operatore, ha portata generale e non è autonomamente lesivo; i suoi effetti si producono nell'ambito del successivo procedimento autorizzatorio.

• art. 14-bis l. n. 241/1990

  La conferenza di servizi deve rispettare il termine procedimentale assegnato alle amministrazioni partecipanti; la chiusura anticipata e l'utilizzazione di determinazioni tardive incidono sulla legittimità dell'esito procedimentale.

• art. 7 l. n. 241/1990

  La comunicazione di avvio è necessaria anche nel procedimento di convalida quando l'esercizio dell'autotutela può arrecare un pregiudizio al privato.

• art. 21-nonies, comma 2, l. n. 241/1990

  La convalida è un potere discrezionale di autotutela diretto a eliminare i vizi di legittimità dell'atto; richiede la previa partecipazione procedimentale del privato e una motivazione sulle specifiche ragioni di interesse pubblico, anche in bilanciamento con gli interessi privati.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  L'assenza di una nuova istruttoria non rende automaticamente superfluo il contraddittorio sulla sussistenza dei presupposti della convalida e sull'interesse pubblico prevalente al mantenimento dell'atto.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Il diniego paesaggistico deve essere concretamente motivato con riferimento alle caratteristiche dell'impianto e del sito, ai valori paesaggistici incisi e alle eventuali soluzioni progettuali alternative; non è sufficiente il mero richiamo ad atti normativi o di pianificazione.

• art. 146 d.lgs. n. 42/2004

  La valutazione paesaggistica deve essere effettuata con motivazione concreta e riferita all'impatto dell'intervento sul bene paesaggistico.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Le eccezioni e le questioni non accolte nella sentenza di primo grado devono essere riproposte in appello mediante specifica impugnazione incidentale quando si intenda contestare la statuizione decisoria del TAR.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice non può sindacare autonomamente futuri provvedimenti amministrativi non ancora adottati; eventuali nuovi atti lesivi devono essere impugnati unitamente alla loro concreta adozione.

Massime di principio

• Il programma comunale per la localizzazione degli impianti di comunicazione elettronica ha, di regola, portata generale e non è autonomamente lesivo quando non esclude immediatamente una localizzazione già proposta dall'operatore; la sua eventuale illegittimità può essere dedotta contro il provvedimento autorizzatorio che ne faccia concreta applicazione.
• La pianificazione comunale degli impianti di telefonia mobile può individuare siti preferenziali, ma non può trasformarli in siti esclusivi né vietare in via generalizzata l'installazione sul restante territorio comunale, considerata la qualificazione delle stazioni radio base come opere di urbanizzazione primaria.
• Il diniego di una localizzazione diversa dai siti preferenziali individuati dal Comune è legittimo soltanto se l'amministrazione dimostra analiticamente l'equipollenza tecnica tra il sito proposto dall'operatore e quello preferenziale, con riguardo all'idoneità a soddisfare le esigenze di copertura e funzionamento della rete.
• La convalida di un provvedimento amministrativo ai sensi dell'art. 21-nonies, comma 2, l. n. 241/1990 è esercizio discrezionale di autotutela; quando può arrecare un pregiudizio al privato deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio e deve motivare specificamente le ragioni di interesse pubblico, comparandole con gli interessi privati e contrapposti.
• La mancata necessità di una nuova istruttoria non esonera l'amministrazione dall'instaurare il contraddittorio nel procedimento di convalida, poiché il privato deve poter partecipare alla verifica della sussistenza del vizio, dell'interesse pubblico prevalente e dei presupposti dell'autotutela.
• Un diniego paesaggistico non può fondarsi sul mero richiamo a norme del piano paesaggistico o al decreto di vincolo: deve descrivere le caratteristiche concrete dell'intervento e del sito, i valori paesaggistici effettivamente incisi e, ove rilevante, le misure o soluzioni tecniche alternative. Tali elementi non possono essere introdotti per la prima volta in giudizio mediante integrazione postuma della motivazione.

Come è indicizzato