Sentenza n. 4351/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società appellante ha impugnato la sentenza del TAR Veneto deducendo: erronea valutazione del materiale istruttorio e omessa applicazione dell’art. 30, comma 6, della legge regionale Veneto n. 33/2002, che avrebbe consentito l’installazione di allestimenti mobili e relative pertinenze nelle strutture ricettive all’aperto; erronea applicazione della disciplina regionale sopravvenuta e della D.G.R. Veneto n. 1001/2014; difetto di istruttoria e contraddittorietà rispetto alla risoluzione dell’Agenzia delle Entrate n. 67/2024; violazione dell’art. 10 l. 241/1990 per omessa considerazione delle osservazioni presentate dalla società; erronea applicazione della sanzione demolitoria, in luogo della sanzione pecuniaria prevista per gli interventi soggetti a SCIA. La società ha inoltre sostenuto che le opere fossero precarie, amovibili e non stabilmente infisse al suolo, nonché prive di rilevanza catastale e paesaggistica. Il Consiglio di Stato ha esaminato anche l’eccezione secondo cui l’invocazione in appello della legge regionale n. 33/2002 avrebbe costituito domanda o motivo nuovo, respingendola perché la questione era già stata dedotta nel ricorso introduttivo, sebbene con un refuso nell’indicazione dell’articolo.

La decisione

L’appello è stato integralmente rigettato e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’art. 30, comma 6, della legge regionale Veneto n. 33/2002 fosse stato abrogato dalla disciplina regionale successiva e che la società non avesse assolto l’onere di provare che le strutture fossero state realizzate anteriormente all’entrata in vigore della nuova disciplina. I titoli relativi all’impianto fognario e alla messa a norma dell’impianto elettrico non dimostravano la data di realizzazione delle opere contestate; inoltre, il primo accertamento documentato delle strutture risaliva al 2019. Le opere eccedevano comunque i limiti dimensionali previsti dalla D.G.R. Veneto n. 1001/2014. Il Collegio ha qualificato unitariamente le strutture metalliche, le coperture e le cabine come opere stabilmente destinate a rendere abitativamente fruibili gli spazi del campeggio, considerata la presenza di allacci elettrici e scarichi, l’ancoraggio al suolo, l’assenza di prova dello smontaggio stagionale e l’utilizzazione protratta nel tempo. La precarietà dell’opera deve essere valutata secondo il criterio funzionale, non in base ai soli materiali utilizzati o alla possibilità astratta di smontaggio; opere destinate a esigenze permanenti o continuative costituiscono nuove costruzioni e richiedono il permesso di costruire. La risoluzione catastale dell’Agenzia delle Entrate non era pertinente, sia perché riferita a strutture dotate di meccanismi di rotazione, sia perché la rilevanza catastale e quella edilizio-urbanistica operano su piani distinti e non sono sovrapponibili. È stata esclusa anche la violazione dell’art. 10 l. 241/1990: dopo le osservazioni della società, il Comune aveva svolto un ulteriore sopralluogo con la Guardia di Finanza e un proprio tecnico, così dimostrando di averle prese in considerazione mediante un approfondimento istruttorio. Quanto alla sanzione, le opere richiedevano il permesso di costruire, erano state realizzate su area demaniale e ricadevano pertanto nell’art. 35 d.P.R. 380/2001, che impone la diffida a demolire quale atto dovuto e vincolato. È stata esclusa la fiscalizzazione dell’abuso. La società appellante è stata condannata al pagamento di complessivi 6.000 euro di spese processuali, in parti eguali alle due parti appellate costituite.

Norme richiamate

• art. 104 c.p.a.

  Il divieto di nuove domande e nuovi motivi in appello non è stato violato, poiché la censura fondata sull’art. 30, comma 6, della legge regionale Veneto n. 33/2002 era già stata proposta in primo grado, sebbene con un refuso nell’indicazione dell’articolo.

• art. 30, comma 6, l.r. Veneto n. 33/2002

  La disposizione regionale, invocata per sostenere l’esenzione dal permesso di costruire degli allestimenti mobili nelle strutture ricettive all’aperto, era stata abrogata dalla disciplina regionale successiva e non è risultata applicabile in mancanza della prova della realizzazione delle opere nel periodo anteriore.

• art. 51, comma 3, l.r. Veneto n. 11/2013

  Ha determinato l’abrogazione della disciplina regionale previgente dalla data di pubblicazione della deliberazione di Giunta regionale prevista dalla legge.

• art. 3, comma 3, Allegato A, D.G.R. Veneto n. 1001/2014

  “installazione di pre-ingressi per i mezzi mobili di pernottamento, in materiali rigidi e comunque smontabili e trasportabili, che non possono superare i mq 8 di superficie coperta chiusa e di mq 3 di superficie aperta, per un massimo di mq 11 di superficie coperta totale, compreso lo sporto del tetto”

  La disciplina consente esclusivamente pre-ingressi entro i limiti dimensionali stabiliti; le opere contestate, comprendenti strutture metalliche, coperture e cabine superiori a 11 metri quadrati, risultavano eccedenti e quindi illegittime.

• art. 3, comma 1, lett. e.5), d.P.R. 380/2001

  L’installazione di manufatti leggeri e strutture utilizzati per abitazione o altri usi non meramente temporanei è qualificabile come nuova costruzione e richiede il permesso di costruire.

• art. 6, comma 1, lett. e-bis), d.P.R. 380/2001

  Rientrano nell’edilizia libera le opere stagionali o destinate a esigenze contingenti e temporanee, purché siano immediatamente rimosse al cessare della necessità e comunque entro il termine previsto dalla norma; tale regime non si applica a strutture utilizzate continuativamente.

• art. 10, comma 1, lett. a), d.P.R. 380/2001

  Le nuove costruzioni sono subordinate al permesso di costruire.

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  Per gli interventi abusivi realizzati su suolo demaniale, la diffida a demolire costituisce atto dovuto e a contenuto vincolato.

• art. 10 l. 241/1990

  L’obbligo di valutare le osservazioni del privato è stato ritenuto rispettato quando l’amministrazione, dopo averle ricevute, dispone un ulteriore sopralluogo e un approfondimento istruttorio idoneo a superarle.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria per interventi eseguibili mediante SCIA non è applicabile quando le opere, per la loro consistenza e destinazione funzionale, richiedono il permesso di costruire e sono state realizzate su area demaniale.

• art. 142 d.lgs. 42/2004

  Le opere qualificabili come nuove costruzioni in area vincolata sono soggette al parere di compatibilità paesaggistica, ove richiesto, e la sua mancanza costituisce ulteriore ragione ostativa all’assentibilità.

• D.P.R. 31/2017, Allegato A, art. 2, comma 1, lett. A.17

  L’esenzione dall’autorizzazione paesaggistica per tende, frangivento ed elementi ombreggianti non opera quando le strutture, valutate concretamente, non presentano carattere precario.

Massime di principio

• L’onere di provare la data di realizzazione e la consistenza originaria di un manufatto abusivo grava sul privato che invoca l’applicazione della disciplina edilizia più favorevole, in applicazione del principio di vicinanza della prova; titoli relativi ad opere diverse non sono sufficienti a dimostrare l’epoca di realizzazione del manufatto contestato.
• La precarietà di un’opera edilizia deve essere valutata secondo un criterio funzionale, riferito alla concreta destinazione del manufatto e alla durata dell’esigenza che esso soddisfa, non sulla base della sola amovibilità, dell’assenza di infissione stabile o dei materiali utilizzati. Un’opera smontabile o non infissa al suolo, ma destinata a un’utilizzazione continuativa, non è precaria.
• L’installazione di manufatti leggeri, strutture o opere destinate a rendere abitativamente fruibili spazi per esigenze non meramente temporanee costituisce nuova costruzione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e.5), d.P.R. 380/2001 e richiede il permesso di costruire; l’edilizia libera riguarda invece le opere stagionali o contingenti destinate alla rimozione entro i limiti temporali stabiliti dalla legge.
• La rilevanza catastale e la rilevanza edilizio-urbanistica sono nozioni autonome, operanti su piani giuridici differenti: l’assenza di variazione catastale o di obbligo di presentazione della denuncia DOCFA non dimostra l’irrilevanza edilizia dell’intervento né esclude la necessità del titolo abilitativo.
• Per gli interventi abusivi realizzati su area demaniale, la diffida a demolire prevista dall’art. 35 d.P.R. 380/2001 è un atto dovuto e vincolato; non è sostituibile con la sanzione pecuniaria prevista per opere soggette a SCIA quando l’intervento, per consistenza e destinazione funzionale, richiedeva il permesso di costruire.
• La violazione dell’art. 10 l. 241/1990 è esclusa quando l’amministrazione, ricevute le osservazioni del privato, svolge un ulteriore accertamento istruttorio e adotta un provvedimento che, sulla base degli esiti dell’accertamento, supera concretamente le deduzioni partecipative.

Come è indicizzato