Sentenza n. 1669/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR deducendo, in primo luogo, l’erronea qualificazione della loro posizione come diritto soggettivo e il conseguente erroneo giudizio di inammissibilità dell’azione avverso il silenzio. Hanno sostenuto di non avere chiesto direttamente la condanna del Comune all’acquisizione delle opere di urbanizzazione, ma l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato sull’istanza del 17 novembre 2023 e l’ordine di concludere il procedimento con un provvedimento motivato, o di indicare i tempi per la sua conclusione. Gli appellanti hanno inoltre dedotto la violazione dell’art. 2 della l. n. 241/1990, dei principi di buon andamento, imparzialità e trasparenza, del principio del legittimo affidamento, dell’art. 28 della l. n. 1150/1942 e degli obblighi derivanti dalla convenzione urbanistica. La vicenda riguardava opere di urbanizzazione primaria realizzate nell’ambito di una lottizzazione convenzionata, non acquisite al patrimonio comunale, con conseguenti oneri per i proprietari relativi alla fornitura idrica, alla depurazione, all’illuminazione pubblica e alla manutenzione della viabilità. Il TAR aveva ritenuto che la controversia concernesse diritti soggettivi e che dovesse essere proposta un’azione di accertamento davanti al giudice munito di giurisdizione, anziché l’azione contro il silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a. Il Comune ha resistito riproponendo le eccezioni non esaminate in primo grado. Il Consiglio di Stato ha inoltre rilevato la tardività della memoria di replica degli appellanti e ne ha disposto lo stralcio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondato e assorbente il primo motivo d’appello. Richiamando il proprio precedente n. 199 del 2019, ha affermato che la convenzione di lottizzazione persegue una finalità pubblica di governo ordinato del territorio e non regola soltanto interessi privatistici delle parti. I proprietari residenti nelle aree interessate, pur essendo terzi rispetto alla convenzione, sono titolari di un interesse legittimo qualificato e differenziato all’osservanza, da parte del Comune, degli obblighi relativi alla realizzazione e gestione delle opere pubbliche previste dalla convenzione. Nel caso concreto, il contenuto dell’istanza dimostrava che gli appellanti avevano sollecitato l’esercizio dei poteri comunali necessari a esigere dai lottizzanti l’attuazione della convenzione o, comunque, a completare il programma urbanistico. La controversia riguardava quindi interessi legittimi e rientrava nella giurisdizione amministrativa di legittimità, non nella giurisdizione ordinaria e neppure nella giurisdizione amministrativa esclusiva. La sentenza del TAR è stata annullata con rinvio al primo giudice ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a., affinché esamini la domanda contro il silenzio. Le spese sono state compensate in ragione della particolarità della controversia.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Disciplinano l’azione avverso il silenzio dell’amministrazione; l’azione è esperibile quando l’istanza mira a sollecitare l’esercizio di poteri amministrativi rispetto ai quali il privato vanta un interesse legittimo.

• art. 105, comma 1, c.p.a.

  Consente, in appello, l’annullamento della sentenza e il rinvio della causa al primo giudice nei casi previsti dalla legge; è stato applicato per rimettere al TAR l’esame della domanda contro il silenzio.

• art. 2 l. n. 241/1990

  È richiamato quale fondamento dell’obbligo dell’amministrazione di concludere il procedimento mediante un provvedimento espresso.

• art. 28 l. n. 1150/1942

  È richiamato quale base normativa degli obblighi inerenti alla realizzazione, cessione e acquisizione delle opere di urbanizzazione nell’ambito della lottizzazione convenzionata.

• artt. 73, comma 1, e 87, comma 3, c.p.a.

  Il combinato disposto stabilisce il termine dimidiato per il deposito delle memorie nel rito camerale; la memoria di replica depositata oltre il termine di dieci giorni è stata stralciata.

Massime di principio

• Le convenzioni di lottizzazione perseguono una finalità pubblica di governo ordinato del territorio e non possono essere considerate meri accordi privatistici tra amministrazione e lottizzanti.
• I proprietari residenti nelle aree interessate da una convenzione di lottizzazione, pur essendo terzi rispetto alla convenzione, possono essere titolari di un interesse legittimo qualificato e differenziato all’osservanza, da parte del Comune, degli obblighi relativi alla realizzazione e gestione delle opere pubbliche previste dalla convenzione.
• Quando l’istanza del privato sollecita il Comune a esercitare i poteri amministrativi necessari per completare il programma urbanistico o per esigere dai lottizzanti l’attuazione della convenzione, la posizione fatta valere è un interesse legittimo e la controversia appartiene alla giurisdizione amministrativa di legittimità.
• L’azione avverso il silenzio è ammissibile quando la domanda mira a ottenere una pronuncia amministrativa espressa sull’obbligo dell’amministrazione di provvedere, anche se l’interesse sostanziale del richiedente è diretto, in prospettiva, all’adozione di atti amministrativi concernenti opere di urbanizzazione.

Come è indicizzato