Sentenza n. 6299/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società proprietaria di aree site nel Comune di Bari, interessate dalla realizzazione di un canale di raccolta delle acque piovane connesso a opere ferroviarie, ha dedotto che il fondo sarebbe stato irreversibilmente trasformato senza decreto di esproprio. Con istanza notificata nel dicembre 2023 ha chiesto a Rete Ferroviaria Italiana e Italferr di avviare il procedimento ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001, scegliendo tra l’acquisizione sanante e la restituzione delle aree con riduzione in pristino. A fronte del mancato riscontro ha proposto ricorso avverso il silenzio, chiedendo l’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia e la condanna a provvedere. Il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso, ritenendo che l’occupazione fosse legittima e ancora efficace in forza di provvedimenti di occupazione temporanea non preordinata all’esproprio. In appello la società ha sostenuto che l’obbligo di provvedere derivasse dalla situazione fattuale di irreversibile trasformazione, indipendentemente dal titolo di occupazione, e dai principi di correttezza e buona fede nonché dall’art. 42-bis. RFI ha riproposto, tra l’altro, l’eccezione relativa alla legittimazione passiva di Italferr e l’inammissibilità del ricorso per asserita non corrispondenza tra le particelle indicate e quelle effettivamente interessate.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente dichiarato inammissibile l’eccezione di RFI relativa al difetto di legittimazione passiva di Italferr, poiché tale difetto costituisce una mera difesa sulla titolarità del rapporto controverso e può essere dedotto soltanto dal soggetto direttamente evocato in giudizio; RFI non poteva far valere in nome proprio una posizione processuale altrui. Ha invece ritenuto infondata l’ulteriore eccezione, poiché i rilievi sulla corrispondenza delle particelle riguardavano il merito e la società ricorrente era titolare della posizione giuridica azionata. Nel merito ha respinto l’appello. Il giudizio sul silenzio, quando l’istanza concerne un’attività tecnico-discrezionale, è diretto ad accertare la mera inerzia dell’amministrazione e a imporre, se necessario, l’adozione di un provvedimento espresso, senza consentire al giudice di sostituirsi all’amministrazione nella scelta tra acquisizione e restituzione né di accertare in quel giudizio la fondatezza sostanziale della pretesa, salvo i casi previsti dall’art. 31 c.p.a. Nel caso concreto, l’occupazione risultava ancora assistita da provvedimenti validi ed efficaci e da una dichiarazione di pubblica utilità non annullata. Mancando un’occupazione sine titulo, non sussistevano i presupposti per l’applicazione dell’art. 42-bis né un chiaro obbligo dell’amministrazione di provvedere sull’istanza. La sentenza di primo grado è stata quindi confermata nell’esito, con condanna dell’appellante alle spese in favore di RFI, liquidate in euro 2.000,00 oltre accessori e spese generali.

Norme richiamate

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  Il presupposto per l’acquisizione sanante o la restituzione non è la mera trasformazione materiale del bene, ma l’utilizzazione dell’immobile senza un valido titolo, in particolare senza valido provvedimento espropriativo o dichiarazione di pubblica utilità. In presenza di un’occupazione ancora legittima ed efficace, non sorge l’obbligo di provvedere ai sensi della norma.

• art. 49 d.P.R. 327/2001

  L’occupazione temporanea non preordinata all’esproprio può costituire un valido titolo per la permanenza dell’amministrazione sul bene, finché il relativo provvedimento resta valido ed efficace.

• art. 31 c.p.a.

  Il giudizio avverso il silenzio è volto principalmente all’accertamento dell’inerzia e alla condanna dell’amministrazione a provvedere; il giudice non può sostituirsi all’amministrazione nelle valutazioni tecnico-discrezionali né esaminare la fondatezza sostanziale della pretesa oltre i casi consentiti dalla disposizione. In caso di occupazione divenuta sine titulo, l’obbligo di porre rimedio decorre automaticamente e rileva il termine annuale previsto dal comma 2.

Massime di principio

• Nel giudizio avverso il silenzio, quando l’istanza del privato attiene a scelte tecnico-discrezionali dell’amministrazione, il giudice deve limitarsi ad accertare l’inerzia e, ove sussistente, ordinare l’adozione di un provvedimento espresso, senza predeterminarne il contenuto né sostituire la propria valutazione a quella amministrativa, salvo i casi previsti dall’art. 31 c.p.a.
• L’applicazione dell’art. 42-bis d.P.R. 327/2001 presuppone l’utilizzazione del bene immobile senza titolo, non essendo sufficiente la mera irreversibile trasformazione materiale del fondo.
• Finché l’occupazione è assistita da un decreto valido ed efficace e da una dichiarazione di pubblica utilità non annullata, l’utilizzazione del bene non è sine titulo e non sorge, per ciò solo, un obbligo dell’amministrazione di provvedere alla restituzione o all’acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. 327/2001.
• Il difetto di legittimazione passiva, inteso come contestazione della titolarità del rapporto controverso, costituisce una mera difesa e non un’eccezione in senso tecnico; può quindi essere dedotto soltanto dal soggetto cui viene contestata la titolarità del rapporto, non da un’altra parte processuale che pretenda di far valere una posizione altrui.

Come è indicizzato