Sentenza n. 2533/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui Roma Capitale ha dichiarato inefficace la SCIA presentata per il cambio di destinazione d'uso, senza opere edilizie, di un'unità immobiliare di circa 38 mq sita in zona T3 del PRG di Roma, da ufficio ad abitazione. Sono stati dedotti: a) violazione dell'art. 23-ter del d.P.R. 380/2001 e degli artt. 6, 44, 45, 47 e 48 delle NTA del PRG di Roma; b) violazione degli artt. 3 e seguenti del d.m. 1444/1968. La ricorrente ha sostenuto che la zona avrebbe destinazione mista e che l'art. 48, comma 2, delle NTA consentirebbe l'intervento; in subordine, ha invocato la prevalenza dell'art. 23-ter, comma 1-ter, del d.P.R. 380/2001, come modificato dal decreto Salva Casa, sulle previsioni urbanistiche comunali restrittive. Roma Capitale ha eccepito preliminarmente l'inammissibilità del ricorso, sostenendo che la nota qualificata come preavviso di rigetto ai sensi dell'art. 10-bis della l. 241/1990 sarebbe stata in realtà il provvedimento conclusivo non impugnato. Nel merito ha sostenuto che l'art. 45, comma 7, delle NTA consentirebbe il cambio verso abitazioni singole soltanto in caso di ripristino dell'originaria destinazione abitativa, circostanza non ricorrente.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di inammissibilità. La nota del 28 aprile 2025 aveva assegnato un termine per presentare osservazioni e aveva quindi natura endoprocedimentale; il successivo provvedimento del 10 giugno 2025 aveva rivalutato la questione alla luce delle osservazioni della ricorrente e costituiva comunque un atto di conferma propria, idoneo a sostituire l'atto precedente con effetto ex tunc. Nel merito, il Collegio ha ritenuto che l'art. 48 delle NTA descriva finalità e tipologie degli interventi, senza disciplinare specificamente i cambi di destinazione d'uso, i quali sono regolati dall'art. 45, comma 7, delle NTA. Tuttavia, tale previsione, che ammette il cambio verso abitazioni singole soltanto in caso di ripristino, non integra una valida "specifica condizione" ai sensi dell'art. 23-ter, commi 1-ter e 1-quater, del d.P.R. 380/2001. Le specifiche condizioni devono essere oggettive, non discriminatorie, esplicitamente formulate, adeguatamente motivate e adottate tenendo conto della disciplina sopravvenuta; non possono essere desunte implicitamente da previsioni urbanistiche anteriori al decreto Salva Casa. L'art. 45, comma 7, delle NTA, oltre a essere antecedente alla modifica normativa, non contiene un'adeguata motivazione sulle ragioni della deroga alla disciplina statale. Trattandosi di una disposizione regolamentare secondaria contrastante con la norma primaria, il TAR ne ha disposto la disapplicazione, ritenendo ammissibile il cambio di destinazione d'uso secondo la disciplina statale. Il ricorso è stato quindi accolto e il provvedimento di inefficacia della SCIA è stato annullato. Le spese sono state integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 23-ter, commi 1-ter, 1-quater e 1-quinquies, d.P.R. 380/2001

  Il mutamento di destinazione d’uso è ammesso per le singole unità immobiliari alle condizioni previste dalla norma, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni; può essere assentito, a seconda dei casi, mediante SCIA o permesso di costruire.

  La disciplina statale prevale sulle previsioni urbanistiche comunali restrittive; le specifiche condizioni comunali devono essere oggettive, non discriminatorie, espresse, adeguatamente motivate e non possono essere implicitamente ricavate da strumenti urbanistici anteriori alla riforma.

• art. 19 l. 241/1990

  Costituisce il riferimento per la SCIA mediante la quale, nei casi previsti dall'art. 23-ter del d.P.R. 380/2001, può essere assentito il cambio di destinazione d'uso.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione che assegna un termine per presentare osservazioni ha natura endoprocedimentale; il successivo provvedimento che rivaluta la questione alla luce delle osservazioni costituisce l'atto conclusivo impugnabile.

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata quando siano complete istruttoria e contraddittorio e le parti siano state sentite.

• art. 1 disp. prel. c.c.

  Richiamato, insieme agli artt. 3, 4 e 8 delle disposizioni preliminari al codice civile, quale fondamento della prevalenza della norma primaria sulla disposizione regolamentare contrastante.

• art. 3 disp. prel. c.c.

  Concorre a fondare la soluzione dell'antinomia mediante disapplicazione della norma regolamentare incompatibile con la norma primaria.

• art. 4 disp. prel. c.c.

  Concorre a fondare la disapplicazione della disposizione secondaria incompatibile con la disciplina legislativa.

• art. 8 disp. prel. c.c.

  Concorre a fondare la prevalenza della disciplina legislativa sulla disposizione regolamentare comunale incompatibile.

Massime di principio

• Le previsioni comunali che limitano i cambi di destinazione d'uso devono qualificarsi come "specifiche condizioni" ai sensi dell'art. 23-ter del d.P.R. 380/2001 soltanto se sono oggettive, non discriminatorie, espresse in modo specifico e sorrette da adeguata motivazione in ordine alla concreta necessità di tutelare gli interessi pubblici coinvolti.
• Una previsione delle NTA anteriore alla modifica dell'art. 23-ter del d.P.R. 380/2001 non può essere considerata automaticamente una specifica condizione introdotta ai sensi della disciplina sopravvenuta, né può essere interpretata implicitamente come deroga alla disciplina statale.
• In caso di contrasto tra una norma primaria che disciplina i cambi di destinazione d'uso e una disposizione regolamentare contenuta nelle NTA comunali, la disposizione secondaria deve essere disapplicata e il cambio di destinazione d'uso deve essere valutato alla luce della normativa statale.
• La comunicazione di preavviso di rigetto che assegna al destinatario un termine per presentare osservazioni ha natura endoprocedimentale; il successivo provvedimento che esamina le osservazioni e conferma la precedente prospettazione è l'atto conclusivo autonomamente impugnabile e, se rivaluta la fattispecie, costituisce conferma propria.

Come è indicizzato