Sentenza n. 9866/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il bando nella parte in cui riserva l'accesso ai soli cittadini italiani, chiedendone l'annullamento, previa sospensione, nonché il risarcimento in forma specifica mediante ammissione alla procedura. Ha dedotto: violazione e falsa applicazione dell'art. 38, commi 1 e 3-bis, d.lgs. n. 165/2001; violazione della direttiva 2003/109/CE; contrasto con l'art. 45 TFUE e con gli orientamenti della Corte di giustizia e della giurisprudenza nazionale sull'accesso degli stranieri al pubblico impiego; violazione del principio di non discriminazione, disparità di trattamento, illogicità e irragionevolezza manifesta; difetto di istruttoria e contraddittorietà manifesta; violazione dell'art. 97 Cost., dell'art. 3 l. n. 241/1990 e dell'art. 43 d.lgs. n. 286/1998. La ricorrente sosteneva inoltre che altri bandi pubblici non prevedessero analoghe riserve di cittadinanza. L'INPS ha eccepito l'inammissibilità per carenza di interesse, sostenendo che la ricorrente non avrebbe dimostrato un interesse concreto alla procedura.

La decisione

Il TAR ha respinto preliminarmente l'eccezione di carenza di interesse: la ricorrente aveva presentato domanda di partecipazione, dichiarando di possedere tutti gli altri requisiti, e la cittadinanza italiana costituiva l'unico impedimento. Il ricorso è stato quindi ritenuto ammissibile, poiché diretto contro una clausola del bando immediatamente escludente. Nel merito, il Collegio ha respinto congiuntamente i motivi. L'art. 45 TFUE, pur interpretato restrittivamente dalla Corte di giustizia quanto alla deroga per gli impieghi nella pubblica amministrazione, tutela la libera circolazione dei lavoratori degli Stati membri e non è applicabile ai cittadini di Stati terzi. La medesima limitazione soggettiva vale per il principio elaborato dall'Adunanza Plenaria n. 8/2019 sull'accesso dei cittadini di altri Stati membri ai posti dirigenziali. L'art. 38, commi 1 e 3-bis, d.lgs. n. 165/2001 esclude dall'accesso degli stranieri, inclusi i cittadini di Stati membri e i cittadini di Paesi terzi titolari di permesso UE per soggiornanti di lungo periodo, i posti che implicano l'esercizio diretto o indiretto di pubblici poteri o attengono alla tutela dell'interesse nazionale. Secondo il regolamento di organizzazione dell'INPS, i dirigenti di seconda fascia adottano atti e provvedimenti anche a rilevanza esterna, inerenti all'amministrazione e alla gestione dei servizi. Tali atti, incidendo unilateralmente sulle sfere giuridiche degli amministrati, comportano esercizio diretto di poteri pubblici e giustificano la riserva ai cittadini italiani. Il rispetto della legge da parte del dirigente non esclude la natura autoritativa dell'attività provvedimentale. È stata inoltre respinta la censura di discriminazione eccesso di potere: la riserva per funzioni autoritative rientra nelle prerogative statali riconducibili agli artt. 51 e 54 Cost.; le limitazioni derivanti dall'ordinamento dell'Unione operano nei confronti dei cittadini degli altri Stati membri, non dei cittadini di Stati terzi. Il confronto con bandi diversi non dimostra l'illegittimità, poiché il parametro di legittimità è costituito dalle norme applicabili e non dai precedenti amministrativi. Ricorso respinto e spese integralmente compensate per la peculiarità e la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 38, commi 1 e 3-bis, d.lgs. n. 165/2001

  La norma esclude dall'accesso, anche per i cittadini di Stati membri e per i cittadini di Paesi terzi titolari di permesso UE per soggiornanti di lungo periodo, i posti che implicano l'esercizio diretto o indiretto di pubblici poteri o attengono alla tutela dell'interesse nazionale.

• art. 45 TFUE

  Il divieto di discriminazione fondata sulla nazionalità e la libera circolazione dei lavoratori riguardano i lavoratori degli Stati membri; la deroga per gli impieghi nella pubblica amministrazione è stata interpretata restrittivamente, ma non si applica ai cittadini di Stati terzi.

• direttiva 2003/109/CE

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione, ma il giudice ha ritenuto applicabile la riserva prevista per funzioni implicanti esercizio di pubblici poteri.

• art. 97 Cost.

  Invocato dalla ricorrente in relazione alla dedotta disparità di trattamento; la censura è stata respinta.

• artt. 51 e 54 Cost.

  Riconducono alle prerogative dello Stato la riserva ai propri cittadini dell'accesso a funzioni pubbliche connotate dall'esercizio di attività autoritative.

• art. 11 Cost.

  Costituisce il fondamento costituzionale delle limitazioni alla sovranità derivanti dall'ordinamento europeo, operanti nei confronti dei cittadini degli Stati membri ma non dei cittadini di Stati terzi.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Invocato per il dedotto difetto di motivazione del bando; la censura è stata respinta.

• art. 43 d.lgs. n. 286/1998

  Invocato in relazione al divieto di discriminazione; la censura è stata respinta.

• art. 28 del regolamento di organizzazione dell'INPS

  adottano tutti gli atti ed i provvedimenti anche a rilevanza esterna, inerenti all’amministrazione, alla gestione dei servizi e alle altre funzioni dell’Istituto

  La previsione delle attribuzioni dei dirigenti di seconda fascia dimostra, secondo il TAR, che le relative funzioni comprendono l'adozione di atti provvedimentali e quindi l'esercizio diretto di poteri pubblici.

• art. 45 TFUE come interpretato dalla Corte di giustizia dell'Unione europea

  La nozione di impiego nella pubblica amministrazione comprende i posti che implicano la partecipazione, diretta o indiretta, all'esercizio dei pubblici poteri e le mansioni concernenti la tutela degli interessi generali dello Stato o delle collettività pubbliche; tale interpretazione riguarda i cittadini degli Stati membri.

• Adunanza Plenaria n. 8/2019

  Il principio secondo cui le preclusioni assolute all'accesso dei cittadini di altri Stati membri ai posti dirigenziali devono essere disapplicate quando impediscono una verifica concreta delle funzioni autoritative non è applicabile ai cittadini di Stati terzi e, comunque, non opera quando la singola posizione dirigenziale comporta attività provvedimentale autoritativa.

Massime di principio

• La deroga prevista dall'art. 45, paragrafo 4, TFUE per gli impieghi nella pubblica amministrazione e la relativa interpretazione restrittiva della Corte di giustizia operano nell'ambito della libera circolazione dei lavoratori degli Stati membri e non conferiscono ai cittadini di Stati terzi, anche se titolari di permesso UE per soggiornanti di lungo periodo, un diritto di accesso ai posti pubblici riservati dalla normativa nazionale ai cittadini italiani.
• L'art. 38 d.lgs. n. 165/2001 consente di riservare ai cittadini italiani i posti della pubblica amministrazione che implicano l'esercizio diretto o indiretto di pubblici poteri o attengono alla tutela dell'interesse nazionale; la verifica della natura autoritativa deve essere compiuta in relazione alle mansioni concretamente attribuite al posto.
• Le funzioni dirigenziali che comprendono l'adozione di atti e provvedimenti amministrativi a rilevanza esterna, unilateralmente incidenti sulle situazioni giuridiche degli amministrati, implicano esercizio diretto di pubblici poteri e possono essere riservate ai cittadini italiani.
• Il principio affermato dall'Adunanza Plenaria n. 8/2019, relativo alla necessità di una verifica concreta delle funzioni autoritative per l'accesso dei cittadini di altri Stati membri ai posti dirigenziali, non è estensibile ai cittadini di Stati terzi e non conduce comunque alla disapplicazione della riserva quando le mansioni del posto siano effettivamente provvedimentali e autoritative.
• La presentazione della domanda di partecipazione a un concorso è sufficiente a fondare l'interesse concreto e attuale all'impugnazione di una clausola del bando immediatamente escludente, quando il ricorrente dimostri di possedere gli altri requisiti e individui nella clausola contestata l'unico impedimento alla partecipazione.
• La legittimità di una clausola del bando deve essere valutata alla luce del paradigma normativo applicabile e non può essere esclusa mediante il mero confronto con bandi precedenti o diversi che abbiano adottato una disciplina più favorevole.

Come è indicizzato